संघीय निजामती सेवा विधेयक : प्रस्तावित व्यवस्था, समस्या र औचित्य

संघीय निजामती सेवा ऐन नेपालको सार्वजनिक प्रशासनको भविष्य निर्धारण गर्ने आधारभूत कानुन हो । त्यसैले निजामती कर्मचारीको नियुक्ति, सेवा सर्त, वृत्ति विकास, बढुवा, अवकाश, निवृत्तिभरण तथा उच्च प्रशासनिक पदमा नियुक्तिसँग सम्बन्धित विषयमा गरिने परिवर्तनलाई सामान्य कानुनी संशोधनका रूपमा मात्र हेर्न मिल्दैन ।

यसले राज्यको प्रशासनिक क्षमता, संस्थागत स्मरण, सेवा प्रवाह र शासन प्रणालीको निरन्तरतामा प्रत्यक्ष प्रभाव पार्दछ । हाल प्रस्तावित संघीय निजामती सेवा विधेयकमा १४८ दफा छन् । विधेयकमा केही नयाँ र महत्त्वपूर्ण व्यवस्था प्रस्ताव गरिएका छन्, जसले निजामती प्रशासनको विद्यमान संरचना र कर्मचारीको सेवा सर्तमा उल्लेखनीय परिवर्तन ल्याउन सक्ने देखिन्छ । विशेषतः अवकाश, निवृत्तिभरण, सचिवको पदावधि र बाह्य क्षेत्रबाट विशेषज्ञ जनशक्ति प्रवेश गराउने विषय बढी चर्चामा छन् ।

विधेयकले समेटेका प्रमुख प्रावधान
विधेयकका १४८ दफामध्ये धेरै विषय भए पनि प्रशासनिक दृष्टिले विशेष महत्त्व र विवादमा रहेका केही प्रमुख प्रावधानहरूका बारेमा विश्लेषण गर्ने प्रयास यस आलेखमा भएको छ । विधेयकमा एकपटकका लागि ३० वर्ष सेवा अवधि पूरा गरेका वा ५५ वर्ष उमेर पुगेका कर्मचारीमध्ये जुन अवस्था पहिले आउँछ, त्यसैका आधारमा अनिवार्य अवकाश दिने व्यवस्था प्रस्ताव गरिएको छ ।

नियमित अनिवार्य अवकाशको उमेर ५८ बाट बढाएर ६० वर्ष कायम गर्ने प्रस्ताव छ । यसले एकैपटक ठूलो संख्यामा अनुभवी कर्मचारी सेवाबाट बाहिरिने अवस्था सिर्जना गर्न सक्ने भएकाले यसको प्रशासनिक प्रभावबारे व्यापक बहस भइरहेको छ । प्रस्तावित व्यवस्थाअनुसार ३० वर्षभन्दा बढी सेवा गरे पनि निवृत्तिभरण गणना गर्दा अधिकतम ३० वर्षसम्मको सेवा अवधिलाई मात्र आधार बनाउने व्यवस्था राखिएको छ । अर्थात् कर्मचारीले ३० वर्षभन्दा बढी सेवा गरेको भए पनि अतिरिक्त सेवा अवधिको निवृत्तिभरणमा पूर्ण गणना नहुने प्रस्ताव गरिएको छ ।

राजपत्राङ्कित विशिष्ट श्रेणीका पदमा रहने कर्मचारीको पदावधि सीमित गर्ने प्रस्ताव गरिएको छ । उपलब्ध सार्वजनिक विवरणअनुसार सचिवको पदावधि तीन वर्षमा सीमित गर्ने र मुख्य सचिवको पदावधिमा पनि परिवर्तन गर्ने प्रस्ताव बहसमा छ । यससम्बन्धमा विभिन्न चरणका मस्यौदामा विवरण फरक देखिएकाले अन्तिम सरकारी पाठसँग मिलाएर मात्र निश्चित प्रावधान उद्धृत गर्नु उपयुक्त हुन्छ । सचिव, सहसचिवलगायत उच्च प्रशासनिक तहमा आवश्यक विशेषज्ञता भएका व्यक्तिलाई निजामती सेवाबाहिरबाट प्रवेश गराउने व्यवस्था पनि प्रस्तावित छ ।

यसको उद्देश्य प्रशासनमा नयाँ ज्ञान, सीप र विशेषज्ञता भित्र्याउनु रहेको बताइएको छ । तर यसले लामो समयदेखि योग्यता, अनुभव र बढुवाको माध्यमबाट विकसित भएको निजामती सेवाको वृत्ति प्रणालीमा कस्तो प्रभाव पार्छ भन्ने विषय महत्त्वपूर्ण बहसको विषय बनेको छ । विधेयकमा कर्मचारी प्रशासनलाई विद्युतीय प्रणालीमा लैजाने, सरुवा तथा पदस्थापनलाई निश्चित मापदण्डमा आधारित गर्ने, कार्यसम्पादनलाई नतिजा र सेवाग्राहीको पृष्ठपोषणसँग जोड्ने तथा संगठनात्मक पुनर्संरचनासम्बन्धी विषय पनि प्रस्ताव गरिएको सार्वजनिक विवरणमा उल्लेख छ ।

प्रस्तावित व्यवस्थाबाट सिर्जना हुनसक्ने समस्या
विधेयकका उद्देश्य प्रशासन सुधारसँग सम्बन्धित भए पनि प्रस्तावित केही व्यवस्थाले गम्भीर प्रशासनिक प्रश्न उठाएका छन् । ३० वर्ष सेवा पूरा गरेपछि कर्मचारीले आफ्नो भविष्यका विषयमा अनिश्चितता महसुस गर्ने अवस्था उत्पन्न हुनसक्छ । अझ ३० वर्षभन्दा बढी सेवा गरे पनि निवृत्तिभरणको गणनामा अतिरिक्त सेवा अवधिको लाभ नपाउने व्यवस्थाले कर्मचारीको सेवा प्रेरणा र मनोबलमा असर पर्न सक्ने प्रश्न उठ्छ । कर्मचारीले आफूले पूरा गरेको सेवाको मूल्याङ्कन राज्यबाट समान रूपमा हुनुपर्छ भन्ने अपेक्षा राख्नु स्वाभाविक हो ।

त्यसैले एउटै सेवामा रहेका कर्मचारीलाई कानुन लागू हुने समयका आधारमा फरक व्यवहार हुने अवस्था भए त्यसको न्यायोचित आधार स्पष्ट हुनुपर्छ । ३०–५५ को व्यवस्था लागू भए ठूलो संख्यामा कर्मचारी एकैपटक अवकाशमा जाने सम्भावना छ । सार्वजनिक विवरणहरूमा प्रभावित कर्मचारीको संख्या फरक–फरक रूपमा अनुमान गरिएको छ, त्यसैले अन्तिम संख्या यकिन गर्न आधिकारिक कर्मचारी अभिलेख र विधेयकको संक्रमणकालीन व्यवस्थालाई आधार बनाउनुपर्छ ।

तर संख्या जति भए पनि प्रश्न महत्त्वपूर्ण छ, एकैपटक यति ठूलो संख्यामा अनुभवी कर्मचारी बाहिरिँदा प्रशासनले त्यसको विकल्प तयार पारेको छ कि छैन ? निजामती सेवा केवल पदहरूको समूह होइन । यसमा वर्षौंको अनुभव, संस्थागत स्मरण, कानुनी अभ्यास, प्रशासनिक निर्णय क्षमता र संकट व्यवस्थापनको ज्ञान सञ्चित हुन्छ । अनुभवी कर्मचारी बाहिरिँदा त्यसको तत्काल विकल्प बजारबाट खोजेर पूर्ति गर्न सजिलो हुँदैन ।

उच्च तहका कर्मचारीदेखि शाखा अधिकृतसम्म ठूलो संख्यामा जनशक्ति बाहिरिँदा रिक्त पद पूर्ति गर्न नयाँ नियुक्ति, बढुवा र पदस्थापनको प्रक्रिया आवश्यक हुन्छ । नियुक्ति प्रक्रिया आफैँमा समय लाग्ने भएकाले त्यस अवधिमा प्रशासनिक काममा संक्रमणकालीन दबाब पर्न सक्छ । विशेषतः विकास निर्माण, बजेट कार्यान्वयन, आयोजना व्यवस्थापन, अन्तरसरकारी समन्वय र सेवा प्रवाहमा अनुभवको भूमिका महत्त्वपूर्ण हुन्छ ।

कुनै कर्मचारीले एउटा मन्त्रालय वा निकायमा लामो समय काम गर्दा उसले त्यहाँको नीति, प्रक्रिया, समस्या, विगतका निर्णय र तिनका परिणामबारे विशेष ज्ञान हासिल गरेको हुन्छ । यस्तो संस्थागत स्मरण कुनै किताब वा फाइलमा मात्र सुरक्षित हुँदैन, त्यसको ठूलो हिस्सा अनुभवी कर्मचारीको व्यावहारिक ज्ञानमा हुन्छ । त्यसैले ठूलो संख्यामा अनुभवी कर्मचारीलाई एकैपटक बाहिर पठाउँदा प्रशासनिक ज्ञानको एउटा पुस्ता र अर्को पुस्ताबीचको निरन्तरता कमजोर हुनसक्छ ।

निजामती सेवाको एउटा प्रमुख आकर्षण नै प्रवेशदेखि उच्च तहसम्म पुग्ने स्पष्ट वृत्ति प्रणाली हो । यदि सचिव तथा सहसचिव पदमा बाहिरबाट ठूलो मात्रामा नियुक्ति हुने व्यवस्था गरियो भने लामो समयदेखि सेवा गरिरहेका कर्मचारीको वृत्ति विकासमा त्यसको प्रभाव पर्न सक्छ । बाह्य विशेषज्ञता आवश्यक पर्ने विषयमा विज्ञ ल्याउन सकिने भए पनि त्यसको सीमा, प्रक्रिया, योग्यता, प्रतिस्पर्धा र उत्तरदायित्व स्पष्ट नहुँदा योग्यता प्रणाली र बाह्य विशेषज्ञता प्रवेश सन्तुलन चुनौतीपूर्ण बन्न सक्छ ।

लोक सेवा आयोगको परामर्श र त्यसका आधार
संघीय निजामती सेवा विधेयक लोक सेवा आयोगमा पुगेपछि आयोगले १४८ वटै दफाको अध्ययन गरेको र २०८३ असोज ८ मा सरकारलाई परामर्शसहित विधेयक फिर्ता पठाएको सार्वजनिक विवरण आएको छ । आयोगको परामर्श विशेषतः अवकाश, निवृत्तिभरण, उच्च प्रशासनिक पदमा बाह्य प्रवेश तथा कर्मचारीको सेवा सर्त र पेसागत सुरक्षासँग सम्बन्धित विषयमा केन्द्रित रहेको बताइएको छ ।

यहाँ ‘लोक सेवा आयोगको परामर्श नकारात्मक आयो’ भन्नुभन्दा प्रस्तावित केही व्यवस्थाप्रति आयोगले गम्भीर विमति वा आपत्ति जनाएको देखिन्छ भन्नु तथ्यगत रूपमा बढी सावधानीपूर्ण हुन्छ, किनकि आयोगको पूर्ण लिखित परामर्श सार्वजनिक रूपमा उपलब्ध नभएसम्म त्यसका प्रत्येक कानुनी तर्कलाई शब्दशः उद्धृत गर्नु उचित हुँदैन । तर सार्वजनिक भएका विवरणका आधारमा आयोगको चासोका मुख्य क्षेत्रहरूका बारेमा उल्लेख गर्नु उपयुक्त हुन्छ ।

निजामती कर्मचारीको नियुक्ति, बढुवा, अवकाश, निवृत्तिभरण र पेसागत सुरक्षाजस्ता विषय कर्मचारीको सेवाको आधारभूत सर्तसँग सम्बन्धित छन् । यस्ता विषयमा परिवर्तन गर्दा त्यसको प्रशासनिक, कानुनी र संवैधानिक प्रभावको गम्भीर अध्ययन आवश्यक हुन्छ । एकपटकका लागि मात्र ३०–५५ को व्यवस्था लागू गर्दा एउटै सेवाभित्र रहेका कर्मचारीमध्ये कसैलाई पुरानो व्यवस्थाअनुसार र कसैलाई नयाँ व्यवस्थाअनुसार व्यवहार हुने अवस्था आउन सक्छ । यसले समान व्यवहार र प्राकृतिक न्यायको सिद्धान्तसँग सम्बन्धित प्रश्न उठाउँछ । त्यसैले यस्तो संक्रमणकालीन व्यवस्थाको स्पष्ट, वस्तुगत र न्यायोचित आधार हुन आवश्यक हुन्छ ।

कर्मचारीले राज्यको सेवामा वास्तविक रूपमा बढी अवधि काम गरेको अवस्थामा निवृत्तिभरण गणनामा ३० वर्षभन्दा माथिको अवधि पूर्णतः उपेक्षा गर्ने व्यवस्थाको औचित्य छुट्टै प्रमाणित गर्नुपर्ने प्रश्न उठ्छ । यो विषय आर्थिक दायित्वसँग मात्र होइन, सेवा सर्त र कर्मचारीको वैधानिक अपेक्षासँग पनि जोडिएको छ । सचिव र सहसचिवजस्ता पदमा बाहिरबाट विशेषज्ञ ल्याउने व्यवस्थाबारे मुख्य प्रश्न त प्रणालीको संरक्षण कसरी गर्ने भन्ने हो । बाह्य विशेषज्ञता आवश्यक पर्ने क्षेत्र हुन सक्छन् । तर कसलाई, कुन योग्यता र प्रक्रियाबाट, कति अवधिका लागि र कसको उत्तरदायित्वमा नियुक्त गर्ने भन्ने विषय कानुनमै पर्याप्त स्पष्ट हुनुपर्छ ।

अन्यथा निजामती सेवाको संस्थागत वृत्ति प्रणाली र योग्यता प्रणालीमा असर पर्न सक्ने प्रश्न उठ्छ । सार्वजनिक विवरणअनुसार आयोगले यही विषयमा समेत गम्भीर अध्ययन गरी परामर्श दिएको छ ।
संघीय निजामती सेवाको सेवा सर्तसम्बन्धी कानुन निर्माणमा लोक सेवा आयोगको परामर्श संविधानले परिकल्पना गरेको संस्थागत प्रक्रियाको हिस्सा हो । त्यसैले आयोगको परामर्शलाई औपचारिक प्रक्रिया मात्र नठानी त्यसमा उठाइएका संवैधानिक, कानुनी र प्रशासनिक प्रश्नको सरकारले वस्तुगत रूपमा सम्बोधन गर्नु आवश्यक हुन्छ ।

प्रस्तावित ऐनको उपादेयता कसरी प्रमाणित गर्ने ?
विधेयकको सबैभन्दा महत्त्वपूर्ण प्रश्न यही हो । निजामती सेवामा यति ठूलो परिवर्तन किन आवश्यक छ ? ऐनको उपादेयता केवल ‘प्रशासन सुधार गर्न’ वा ‘नयाँ पुस्तालाई अवसर दिन’ भन्ने सामान्य उद्देश्यबाट प्रमाणित हुँदैन । त्यसका लागि सरकारले केही वस्तुगत प्रश्नको उत्तर दिनुपर्छ । निजामती सेवामा अहिलेको वास्तविक समस्या के हो ? जनशक्ति बढी भएको हो कि कम ? कुन तहमा बढी छ ? कुन तहमा अभाव छ ? अनुभवी कर्मचारीको संख्या कति छ ? अवकाश उमेरका कारण राज्यलाई कस्तो समस्या परेको छ ? यी प्रश्नको तथ्याङ्कसहित उत्तर आवश्यक हुन्छ । एकपटकमा ३०–५५ व्यवस्था लागू गर्दा कति कर्मचारी बाहिरिन्छन् ? राज्यलाई निवृत्तिभरणमा कति आर्थिक दायित्व थपिन्छ वा घट्छ ? रिक्त पद कति हुन्छन् ? नयाँ नियुक्ति र बढुवाबाट ती पद कति समयमा पूर्ति हुन्छन् ? सार्वजनिक सेवा प्रवाहमा यसको प्रभाव के पर्छ ? यस्ता प्रश्नको प्रभाव मूल्याङ्कन नगरी यति ठूलो परिवर्तन गर्नु जोखिमपूर्ण हुन्छ ।

यदि उद्देश्य प्रशासनलाई चुस्त बनाउनु हो भने अनिवार्य सामूहिक अवकाशबाहेक अन्य उपाय पनि हुन सक्छन् । कार्यसम्पादनमा आधारित कर्मचारी व्यवस्थापन, कमजोर कार्यसम्पादन गर्ने कर्मचारीलाई समयमै व्यवस्थापन, विशेषज्ञ पदमा सीमित बाह्य विशेषज्ञता, अवकाशको क्रमिक संक्रमण, ज्ञान हस्तान्तरणको व्यवस्था, निश्चित अवधिको संक्रमणकालीन सेवा, डिजिटल प्रणालीमार्फत कार्यक्षमता वृद्धिजस्ता विकल्पहरूको बारेमा गृहकार्य हुनुपर्दछ ।

सरकारले यी विकल्पमध्ये किन प्रस्तावित व्यवस्था रोजेको हो भन्ने स्पष्ट गर्नुपर्छ । कर्मचारी बाहिरिँदा हुने आर्थिक बचत मात्र हेरेर पुग्दैन, त्यसबाट हुने संस्थागत स्मरण, अनुभव, निर्णय क्षमता, नीति निरन्तरता र सेवा प्रवाहको क्षतिको पनि मूल्याङ्कन गर्नुपर्छ । नेपालले विगतमा पनि सामूहिक रूपमा कर्मचारी अवकाश गराउने अनुभव भोगिसकेको छ । त्यसबाट निजामती सेवाको संरचना, मनोबल, अनुभव र प्रशासनिक क्षमतामा परेको प्रभावको वस्तुगत समीक्षा नगरी पुनः त्यस्तै प्रकृतिको कदम चाल्नु उपयुक्त हुँदैन । विगतको अनुभवबाट सकारात्मक र नकारात्मक दुवै पाठ लिएर मात्र नयाँ व्यवस्था निर्माण गर्नुपर्छ ।
निष्कर्ष
संघीय निजामती सेवा ऐन आवश्यक छ । संघीय शासन प्रणाली अनुकूल निजामती प्रशासनको संरचना निर्माण गर्न पुरानो कानुनलाई समयानुकूल बनाउनु पनि स्वाभाविक आवश्यकता हो । तर आवश्यक हुनु र प्रस्तावित प्रत्येक व्यवस्था आवश्यक हुनु एउटै कुरा किमार्थ होइन । निजामती सेवा राज्यको स्थायी प्रशासनिक संयन्त्र हो । सरकार परिवर्तन हुन्छन्, नीति परिवर्तन हुन्छन्, मन्त्री परिवर्तन हुन्छन् । तर राज्यका निर्णयको निरन्तरता कायम राख्ने संस्थागत जिम्मेवारी निजामती प्रशासनले बहन गर्दछ । त्यसैले यसमा गरिने संरचनात्मक परिवर्तन दूरगामी सोच, तथ्याङ्क र प्रभाव मूल्याङ्कनमा आधारित हुनुपर्छ ।

विशेषतः ३०–५५ को अवकाश व्यवस्था, ३० वर्षभन्दा बढी सेवाको निवृत्तिभरण गणना, उच्च प्रशासनिक पदको पदावधि र बाह्य क्षेत्रबाट सचिव–सहसचिव स्तरमा जनशक्ति प्रवेश गराउने विषयलाई छुट्टाछुट्टै होइन, समग्र निजामती सेवा प्रणालीमा पर्ने संयुक्त प्रभावका आधारमा हेर्नुपर्छ । नयाँ पुस्तालाई अवसर दिनु आवश्यक छ, तर अनुभवी पुस्तालाई एकैपटक बाहिर निकालेर मात्र पुस्तान्तरण गर्नुपर्छ भन्ने छैन । पुरानो पुस्ताको अनुभव र नयाँ पुस्ताको ऊर्जा एक–अर्काका प्रतिस्पर्धी होइनन् । उचित व्यवस्थापन गर्न सके ती दुवै प्रशासन सुधारका पूरक बन्न सक्छन् ।

विद्यमान कानुनी व्यवस्थाअनुसार २०४९ सालभन्दा पहिले सेवा प्रवेश गरेका कर्मचारीहरूको सेवा सुविधाहरु गणना गर्दा ६० वर्षको उमेरसम्मको हिसाबले गर्नुपर्दछ । त्यसै गरी ४९ सालभन्दा पछि प्रवेश गरेका कर्मचारीहरूको हकमा ५८ वर्षको अवकाश उमेर लागू हुन्छ र त्यही अवधिको निवृत्तिभरण उनीहरुले प्राप्त गर्दछन् । ३० र ५५ को प्रावधान एकपटकलाई मात्र व्यवस्था गर्ने, तत्पश्चात् पुनः ५५ वर्ष पुगेका एकदिन बाँकी रहेकालाई ६० वर्षमा अवकाश दिने, ५५ वर्ष उमेर पुगेका र ३० वर्ष सेवा अवधि पुगेकालाई ३० वर्षको मात्र निवृत्तिवरण दिने गरी गर्न लागिएको व्यवस्थाले निजामती संयन्त्रभित्र अर्को द्वन्द्वको आमन्त्रण गर्दछ । यो प्राकृतिक न्यायको सिद्धान्तसँग पनि मेल खाँदैन, विधिशास्त्रको मान्यताअनुसार भूत प्रवाही कानुन लागू गरेर कर्मचारीहरूले खाइपाइ आएको सेवा–सुविधाको बारेमा नकारात्मक प्रभाव पर्ने गरी कानुन बनाउन मिल्दैन ।

त्यसैले विधेयकको अन्तिम रूप निर्धारण गर्दा मूल प्रश्न कति कर्मचारी सेवाबाट बाहिर पठाउने भन्दा पहिले कस्तो निजामती सेवा निर्माण गर्ने र त्यसपछि मात्र अर्को प्रश्न त्यो उद्देश्य प्राप्त गर्न कुन कानुनी व्यवस्था सबैभन्दा उपयुक्त न्यायोचित, व्यावहारिक र दीर्घकालीन रुपमा उपयोगी हुन्छ ? जस्ता विषयहरूमा पर्याप्त ध्यान दिनु अत्यावश्यक छ । यसको उत्तर तथ्य, अध्ययन, संवैधानिक मूल्य र प्रशासनिक अनुभवका आधारमा खोजिनुपर्छ । संघीय निजामती सेवा ऐनले प्रशासनलाई कमजोर होइन, अझ सक्षम, निष्पक्ष, व्यावसायिक, उत्तरदायी र संस्थागत रूपमा सबल बनाउने दिशामा मार्गदर्शन गर्न सक्नुपर्छ ।