संघीयता कार्यान्वयनमा चुनौती

मंसिर ४ गते आइतबार भएको निर्वाचनमा काठमाडौं महानगरपालिकाका मेयर बालेन्द्र शाहले महानगरपालिका–९ गैरीगाउँस्थित अन्नपूर्ण मतदान केन्द्रमा मतदान गर्नुभयो ।

त्यसक्रममा उहाँले प्रदेशसभा सदस्यतर्फ मतदान नगरी फर्किनुभयो । यही शैलीलाई राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टीका अध्यक्ष रवि लामिछानेले खुरुखुरु पछ्याउनुभयो । उहाँले पनि प्रदेशसभा सदस्यतर्फ मतदान नगरी चाबहिलस्थित महाकाल मतदान केन्द्रबाट फर्किनुभयो । विशेषतः सहरका मध्यमवर्ग त्यसमाथि युवाहरूमाझ चर्चित यी दुई पात्रले प्रदेशसभामा मतदान नगरी फर्किएको दृश्यले ७ वटै प्रदेशसभा खारेज गर्नुपर्नेतर्फ संकेत गरेको धेरैले अथ्र्याए । आ–आफ्नै हिसाबले राजनीतिमा उदाएका यी दुई पात्रको प्रदेशसभाप्रति कुनै रुचि नभएको उनीहरूको अघिपछिको अभिव्यक्ति र गतिविधिले देखाइसकेको छ । लामिछाने सभापति रहेको राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टी त चुनावमा अपेक्षा नै नगरेको नतिजा ल्याएपछि अहिले नयाँ शक्तिको रूपमा उदाएको छ । सो पार्टीले प्रदेश सभालाई देशले पाल्न नसक्ने भन्दै प्रदेशसभामा आफ्नो दलबाट उम्मेदवारी नै दिएन ।

मुलुकको लागि प्रदेश नचाहिने भन्दै यही शैली अपनाएर अन्यत्र पनि मतदान भएको देखिएको छ ।अर्का युवा नेता एवं राष्ट्रिय प्रजातन्त्र पार्टीका अध्यक्ष राजेन्द्र लिङदेनले धर्मनिरपेक्षतासहित संघीयता नै खारेज गर्नुपर्दछ भनेर जताततै आफ्नो अभिव्यक्ति दिइरहनुभएको छ । सो पार्टीले पनि चुनावबाट विगतको तुलनामा निकै शक्ति हासिल गरेको छ । संविधान निर्माण गर्दादेखि नै संघीयता खारेज गर्नुपर्ने धारणा राख्दै आएका राष्ट्रिय जनमोर्चा नेपालका अध्यक्ष चित्रबहादुर केसीसँंगै सोही धारणा राख्ने नयाँ पात्रहरू अहिले संसद्मा शक्तिशाली भएर आएका छन् । यिनले अब निर्वाह गर्ने भूमिका हेर्न त बाँकि नै छ ।

यसपटकको चुनावमा संघीयतालाई इमान्दारी पूर्वक लागू नगरे पनि नेपाली कांग्रेस, नेकपा (एमाले) र नेकपा माओवादी केन्द्रले प्राप्त उपलब्धिलाई जोगाउ भनि मत मागेका थिए, तर गएको पाँच वर्षमा सरकार सञ्चालनमा हालिमुहाली गर्ने यी दलहरूले पालैपालो संघीयताको कार्यान्वयनको विषयप्रति निरन्तर उदासीन रहे । एमालेका अध्यक्ष खड्गप्रसाद शर्मा ओली र त्यसपछिको सत्तागठबन्धनले संविधानको एउटा मुख्य उपलब्धिको रूपमा रहेको संघीयतालाई प्रत्यक्ष प्रहार भने गरेनन् । तर, संघीयताको सही कार्यान्वयनको पक्षमा वेवास्ता गरिरहे । प्रदेशलाई अधिकार दिन नचाहेर पंगु बनाउने र ठीक बेला प्रदेश खारेज गर्नुपर्ने आवाजहरू मार्फत् जनमत प्रभावित गर्न खोजिरहेको स्थिति संघीयता कार्यान्वयनमा थपिएको एउटा चुनौती हो ।

संविधानमा संघीयता

संविधान (२०७२) ले संघीयतालाई संस्थागत गरेपछि त्यसको अभ्यास गर्न थालिएको हो । संघीयताको अर्थ अधिकार र जिम्मेवारीको बाँडफाँट हो । संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच एकल तथा साझा अधिकार र कार्य जिम्मेवारीको बाँडफाँट गरेको छ । यो बाँडफाँट नै नेपालको संघीय शासन प्रणालीको आधार हो । अर्कोतर्फ संघीयताको अभिन्न अंग भनेको प्रदेश हो । प्रदेश बिना संघीयता रहन सक्दैन । स्थानीय तह एकात्मक शासन व्यवस्था पनि अस्तित्वमा रहेको हुन्छ । नेपालमा स्थानीय तहलाई बलियो बनाउनु नै संघीयताको उपलब्धिका रूपमा लिने गरिएको छ । यद्यपि स्थानीय तहलाई बलियो बनाउनु पनि एउटा राम्रो कार्य हो ।

त्यसैगरी, संविधानको धारा ५६ (२) मा राज्य शक्तिको प्रयोग संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले संविधान तथा कानुन बमोजिम गर्नेछन् भन्ने उल्लेख छ । संवैधानिक व्यवस्था अनुसार संघ, प्रदेश र स्थानीय तह आ–आफ्नो क्षेत्रमा स्वायत्त र स्वतन्त्र छन् । संविधानको धारा ६० मा ‘ संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो आर्थिक अधिकार क्षेत्रको विषयमा कर लगाउन र ती स्रोतहरूबाट राजश्व उठाउन सक्नेछन् भन्ने व्यवस्था छ ।

नेपालको संविधानको भाग २० को धारा २३२ मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तह बीचको सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्तमा आधारित हुने भन्न व्यवस्था गरिएको छ । संविधानले विभिन्न एकाइहरू वीच एक अर्कामा सहयोगात्मक तथा समन्वयात्मक व्यवहार र अन्तरनिर्भरताको अपेक्षा गर्नुले नेपालको संघीयता सहकार्यात्मक मोडलमा आधारित छ ।

प्रदेशको अधिकारमा प्रहार

संघीयताका लागि चाहिने अति आवश्यक धेरै कानुन संघ सरकारले बनाइसकेको छैन । बनाइएका कानुनहरूमा पनि प्रदेशको अधिकारलाई सीमित बनाउने प्रयत्न गरिएको छ । सविधानले प्रदेशलाई तोकेका अधिकारहरू अभ्यासमा नआउँदै संघीय सरकारले कानुन बनाएर त्यसमाथि अतिक्रमणको प्रयास गर्ने काम भएको छ ।

यही क्रमको पछिल्लो उदाहरण हो– संघ (केन्द्र) सरकारले संघीय राजधानी काठमाडौं उपत्यकाको शान्तिसुरक्षाको जिम्मेवारी आफू मातहत राख्ने गरी बनाएको कानूनलाई लिन सकिन्छ । प्रदेशभित्रको प्रहरी प्रशासन र शान्तिसुरक्षाको अधिकार संविधानले स्पष्ट रूपमा प्रदेशलाई तोकेको छ । तर, सत्तागठबन्धनको सरकारले काठमाडौं उपत्यका (काठमाडौं ललितपुर र भक्तपुर) को सुरक्षा व्यवस्था केन्द्र मातहत विधेयक ल्याएको थियो । प्रतिनिधिसभाले २०७९ असार २६ गते आइतबार सर्वसम्मत रूपमा सो विधेयक पारित गरेको थियो ।

संविधानले कुनै पनि जिल्ला वा क्षेत्रलाई केन्द्र शासित क्षेत्र तोकेको छैन । ७७ वटै जिल्ला ७ प्रदेशमा विभाजित छन् । त्यसअनुसार संघीय राजधानी रहेको काठमाडौं उपत्यकाभित्रका काठमाडौं, ललितपुर र भक्तपुर वाग्मती प्रदेशका जिल्ला हुन् । यसले संघीयताको मर्ममाथि ठाडो प्रहार गरेको थियो ।सरकारले यो विधेयक पारित गरेर संंघीयता विरोधी काम गरेको थियो ।

एक तः प्रमुख जिल्ला अधिकारी (सीडीओ) मार्फत् संघले प्रदेशमा समानान्तार सरकार सञ्चालन गरिरहेको छ, यो विधयेक पारित गरेर संघीय सरकार संघीयताको विपक्षमा उभिएको देखिएको थियो । कुनै पनि हिसाबले सीडीओलाई नागरिकता, राहदानी र सीमाको निरीक्षण बाहेक अन्य अधिकार दिइएको छैन । अर्थात् ती बाहेक सबै अधिकार प्रदेशलाई दिइएको छ । तर, प्रदेशको समानान्तर सरकार प्रमुख जिल्ला अधिकारी (सीडीओ)ले सञ्चालन गरिरहेको छ । जबकि, प्रमुख जिल्ला अधिकारीलाई संविधानले चिन्दैन ।

संविधानको अनुसूची–६ मा रहेको प्रदेशको एकल अधिकारको सूचीमा प्राथमिकता साथ पहिलो बुँदामै ‘प्रदेश प्रहरी प्रशासन र शान्तिसुरक्षा’ को अधिकार प्रदेशको हुने उल्लेख छ । त्यसका लागि प्रदेशमातहत छुट्टै प्रदेश प्रहरी गठन गर्न सकिने व्यवस्था छ । संविधानको धारा २६८ (२) ले प्रत्येक प्रदेशमा प्रदेश प्रहरी संगठन रहने भनेको छ । दफा २६८ (३) मा नेपाल प्रहरी र प्रदेश प्रहरीले सम्पादन गर्ने कार्यको सञ्चालन, सुपरीवेक्षण र समन्वयसम्बन्धी व्यवस्था संघीय कानुनबमोजिम हुने भनिएको छ ।

अर्कोतर्फ प्रहरीलाई नेपाल प्रहरी र प्रदेश प्रहरीमा समायोजनका लागि तयार पारिएको संगठन तथा व्यवस्थापन (ओएन्डएम) सर्वेक्षण स्वीकृतिका लागि मधेस प्रदेशको मन्त्रिपरिषद्मा पेस भइसकेको अवस्थामा भर्ना आवेदन खुलाएको थियो । प्रदेशमा लोक सेवा र प्रहरी ऐन कार्यान्वयनमा रहेको अवस्थामा संघबाटै भर्ना खुलाइनु प्रदेशको अधिकारमाथिको हस्तक्षेप हो ।अर्को उदाहरण हो, लोकसेवा आयोगको स्वीकृतिमा प्रहरी प्रधान कार्यालयले प्रहरी जवान भर्ना आवेदन खुलाएको हो । प्रहरीको भर्ना प्रक्रिया प्रत्यक्षरूपमा प्रदेशसंग सम्बन्ध राख्ने विषय हो । ऐनले प्रदेशभित्र डीएसपीसम्मको खटनपटन अधिकार प्रदेश सरकारलाई दिएको छ ।

२०७४ साल मंसिर १० र २१ मा भएको निर्वाचनपछि प्रदेशले राजनीतिक संघीयताको अभ्यास गरेको थियो । राजनीतिक संघीयतालाई बलियो बनाउन प्रशासनिक संघीयताले पनि टेवा दिनुपर्ने हुन्छ । तर प्रदेशलाई प्रदेशलाई पर्याप्त हुने गरी ऐन कानुन नबनाएको मात्र नभई कर्मचारी पनि नदिएको मधेस प्रदेशका मुख्यमन्त्री लालबाबु राउतले बताउनुभयो । मुख्यमन्त्री राउतका अनुसार संघीयता कार्यान्वयन गर्ने बेलामा केन्द्र सरकारले प्रदेशमा आउने अप्ठ्यारालाई फुकाउँदै सहयोग गर्नुपर्नेमा संघीय सरकार नै प्रदेश सरकारको विरुद्धमा उत्रिएको थियो।‘ संघले आवश्यक ऐन कानुन बनाएर नदिनु अझ प्रदेशले बनाउन खोज्दा पनि नदिनुले नै स्पष्ट पार्छ ।’ उहाँले भन्नुभयो । संघीयताका जननीको रूपमा रहेको मधेस प्रदेशका मुख्य मन्त्री राउत नै पाँच वर्षको अभ्यासबारे बताउँदै भन्नुभयो अरू प्रदेश त केन्द्रको झन्डै झन्डै छायाँझैं बन्न पुगेको दर्जनाै उदाहरण रहेको छ ।’

अघिल्लो सरकार (केपी ओली नेतृत्वको) भएका बेला सातै प्रदेशका मुख्यमन्त्रीको पोखरा भेलामा ‘पोखरा घोषणापत्र’ नै जारी गरेर अघि बढ्ने तय भएको थियो।सातै प्रदेशका समस्या उस्तै थिए, त्यसैले अन्तरप्रदेशको बैठकअघि नै सामुहिक मुद्दा तय गरेपछि संघीय सरकारलाई सामुहिक दबाब सिर्जना हुन्छ भन्ने लागेको थियो । पोखरा घोषणा गर्ने बेलामा काठमाडौंबाट फोन गएपछि कुनै मुख्यमन्त्रीको स्वास्थ्य खराब भयो, कोही हेटौंडा पुग्नुपर्ने अवस्था आयो, कोही तर्किए । पार्टीमा नेतृत्वको प्रभाव र नेतृत्वको मानसिकतालाई यसले छर्लंग देखाउँछ । अन्ततः पोखराको बैठक निष्कर्षविहीन भयो । देखिने र अनुभव हुनेगरी काम गर्न नै भएन ।

मधेश प्रदेशले प्रहरीमा महिलालाई ५० प्रतिशत आरक्षण, दलित सशक्तीकरणको कुरा गरेको थियो । प्रधानमन्त्रीदेखि गृह मन्त्रालयसम्मको उर्दीविपरीत प्रहरी ऐन, प्रदेश निजामती सेवा ऐन ल्याएको थियो । तर अन्य प्रदेशको हकमा त्यस्तो भएन । अर्कोतर्फ प्रदेशमा आउने कर्मचारीहरू मुलुकमा संघीयता नहोस् भनेर सबैभन्दा बढी अवरोध गर्न खोजेको छ । संघबाट कर्मचारीहरू प्रदेशमा जान नचाहने र गए पनि अनेक तिकडम गरेर फेरि संघमै फर्किने प्रवृति केही अपवादबाहेक कर्मचारीवृत्तिको प्रवृत्ति रहयो । समग्रमा भन्नुपर्दा संघीयता नचाहेको बच्चा (अनवान्टेड बेबी) जस्तो देखियो ।’ मुख्यमन्त्री राउतले भन्नुभयो।

सुरक्षा, प्रहरी प्रशासन र कर्मचारी बिना प्रदेश सरकार कसरी चलाउने प्रदेशका मुख्यमन्त्रीहरूले संघ सरकारको प्रधानमन्त्री सो प्रश्न सोधेको मात्र नभई ज्ञापनपत्र बुझाउने परिस्थिति पनि निम्तिएको थियो । पाँच वर्षयता सरकारको व्यवहार, राजनीतिक दलको सोच र संस्कारले संघीयतालाई पाँच विकास क्षेत्रकै मोडेलमा सञ्चालन गर्न खोजेको देखिन्छ ।

राजनीतिक दलको रवैया

संघीयता कार्यान्वनयमा राजनीतिक दलका नेतृत्वको शुरूदेखि नै रूचिमा कमि थियो । यसलाई बलियो र व्यवस्थित ढंगले अगाडि बढाउन चाहिने व्यवस्थित सोच प्रमुख राजनीतिक नेतृत्वमा शुरूदेखि थिएन । यो राजनीतिक दलहरूको एजेन्डा हो । संघीयता कर्मचारीतन्त्रको एजेन्डा होइन । तर, दलहरूले संघीयताको अधिकार सूची बनाउनेदेखि कार्यान्वयन गर्ने जिम्मा कर्मचारीतन्त्रलाई दिएका थियो । त्यसैले, प्रदेशको संरचना अस्तित्वमा आएको पाँच वर्ष बितिसक्दा पनि त्यसलाई चलायमान, सुदृढ र क्रियाशील बनाउनेतर्फ राज्य सञ्चालनमा रहेका जिम्मेवार व्यक्तिहरूको ध्यान जान सकेन ।

संघीयताविद् पिताम्बर शर्माका भनाइ सापटी लिने हो भने राजनीतिक दलहरूले संघीयतालाई बुझ्न कोशिस गरेन । ‘संघीयताको राजनीतिक र प्रशासनिक मर्म के हो ? कर्मचारीतन्त्र र विकास योजनाका सन्दर्भमा कसरी अगाडि बढ्ने ? संघीयताको अभ्यासमा समृद्धिलाई कसरी संघीय, प्रादेशिक र स्थानीय सरकारले कार्यान्वयनमा लैजान सक्छन् ? यस्तो बुझाइको अभाव देखियो । दलबाट जस्तो सोचको अपेक्षा गरिएको थियो, अहिलेसम्म यसमा आशावादी हुने ठाउँ छैन । भविष्यमा पनि दल र नेतृत्वप्रति आशावादी हुने ठाउँ कम छ ।’ उहाँले भन्नुभयो ।

संघीयता सुनिश्चित गर्दै संविधान लेख्ने र लागू गराउने भूमिकामा रहेका राजनीतिक दलका नेताहरूको राज्यशक्तिको संघीय निक्षेपण गर्नेभन्दा सकेसम्म शक्तिको केन्द्रीकरण नै कायम राख्ने मानसिकताले काम गर्दै आएको छ।यो संघीयताको सबलीकरणमा सबैभन्दा ठूलो बाधक देखिएको छ ।राजनीतिक शक्तिहरूले आफ्नो क्षेत्राधिकार र जिम्मेवारीअनुसार संघीयताको कानुनी, संस्थागत र सञ्चालन संरचनाहरू खडा गरी तिनको परिचालन गर्नुपर्ने थियो । आफ्नै प्रहरी र प्रशासन विना संघीयतामा प्रदेश सरकारको अस्तित्व नै रहँदैन । गर्नैपर्ने र नगर्दा कामकाज नै ठप्प हुने प्रकृतिका केही कानुनी र संस्थागत व्यवस्थाहरू गर्नु, बाध्यता परिआए झैं, घिस्रिएर निरन्तरता दिनु बाहेक राजनीतिक नेतृत्वले आफैं अग्रसर (प्रोएक्टिभ) भएर संघीयतालाई संस्थागत गर्ने दिशामा सार्थक एवं पर्याप्त कार्य गरेको पाइएन ।

यस्तो अवस्थामा संघ र प्रदेशको निर्वाचन एकै दिन गराउँदा प्रदेश संघको छायाँ मात्र बनेको छ । प्रदेशको उम्मेदवार, एजेन्डा सबै ओझेलमा पर्ने गरेको छ । प्रदेशको उम्मेदवार चयन पनि राजनीतिक दलको आन्तरिक कार्यकर्ता व्यवस्थापनको विषय मात्र बन्ने गरेको छ । प्रादेशिक रूपमा क्षेत्रीय दलहरू निर्माण नभएसम्म स्थिति यस्तै रहने निश्चित छ ।संघीय सरकार, राजनीतिक दलको रवैया, कर्मचारी मानसिकता, कानुनको अभावका कारण नेपालका लागि संघीय प्रणाली उपयुक्त नै होइन कि भन्ने प्रश्न उठ्न थालेको छ ।

यो प्रश्न उठ्नुमा इमान्दार चासो वा बदनियत दुवै कारणले रहेको छ । हालै सम्पन्न निर्वाचन संविधान मुख्य उपलब्धिको रूपमा रहेको धर्मनिरपेक्षता, समानुपातिक समावेशी, संघीयताको अभ्यासको तौरतरिकाप्रतिको जनमतको परीक्षणको रूपमा पनि अथ्र्याउन सकिन्छ । यसलाई आगामी दिनहरूमा नजरअन्दाज गरिरहने हो वा संघीयताको कार्यान्वयनमा यस्तै रवैया अपनाउने हो भने कानुन निर्माणमा संघको तगारो, कर्मचारी र राजनीतिक दलको केन्द्रिकृत मानसिकता, आवश्यक संरचना र गाँठो फुकाउन संघको उदासिनताले संघीयता विकृत र पंगु बनाउने र प्रदेश भनेको अनावश्यक भन्ने भाष्य निर्माणमा झन् सघाउने छ । यो भनेको संविधानको कार्यान्वयनप्रति दलहरूको बेइमानी मात्र नभई संवैधानिक व्यवस्थामा ठाडो प्रहार हो ।

लामो समयसम्म केन्द्रीकृत राज्य व्यवस्थाले जर्जर बनाएको र जातीय, भौगोलिक विविधताले भरिएको देशमा समानुपातिक र समावेशी विकासको लागि तल्लो तहमा अधिकार निक्षेपण गर्न संघीयताभन्दा उत्तम अर्को राज्य व्यवस्था प्रादुर्भाव भएको छैन । नेपालको विविधताको व्यवस्थापन गर्न, लोकतन्त्रलाई भुइँ तहमा पु¥याउन र विकासको गतिलाई बढाउन संघीयता आवश्यक भएको हो ।

यसको जग बलियो बनाउन भने अहिलेको राजनीतिक इच्छाशक्ति र प्रयासले मात्र पुग्दैन । अहिलेको प्रयासले मात्र संघीयता थेगिँदैन । प्रदेशले विकास र समृद्धि, राज्यप्रति अपनत्व कसरी जोगाउन सक्दछ भन्ने चिन्ता गर्नु ढिलाइ भइसकेको छ ।संघीयता संविधानको एउटा अंग हो । संघीयतामाथि निरन्तर प्रहारले संविधान पनि क्षतविक्षत बनाउने निश्चित छ।यस्तो प्रवृत्तिले मुलुकको भविष्य, स्थायित्व, शासन क्षमतामा सधैं अवरोध ल्याउँछ । संघीयता कमजोर बनाउनु भनेको संविधान समाप्त पार्नु हो ।