आधुनिक विश्वमा विशेष गरी शासन प्रणालीको छनौटको विषय अत्यन्त पेचिलो बन्दै गएको छ । प्रायः एकात्मक र सङ्घात्मक गरी दुई प्रकारका शासन व्यवस्था सञ्चालनमा आइराखेका छन्। राज्यको उत्पति र विकास जनताको सर्वतोमुखी भलाइका लागि हुनुपर्दछ भन्ने मान्यता छ, राज्यले आफ्ना क्रियाकलापहरु केन्द्रित गर्नुपर्ने अवस्था भएकाले जनताको पक्षमा काम गर्ने शासन प्रणालीका सम्बन्धमा विभिन्न प्रकारका शासकीय व्यवस्थाहरुको अवलम्बन र प्रयोग हुँदै आएको छ।
जनताका लागि गरिने शासन भनेको प्रजातान्त्रिक शासन व्यवस्था भएकोले यसले केही महत्वपूर्ण पक्षलाई सम्बोधन गर्नुपर्ने सर्वमान्य मान्यता रहँदै आएको छ। राज्यको क्रियाकलापहरुमा जनताको पूर्णरुपमा सहभागिता सुनिश्चित गर्नका लागि संरचनात्मक व्यवस्थापन र कानुनी प्रबन्ध गर्दै व्यवहारमा कार्यान्वयन हुनुपर्दछ। सबै क्षेत्र, वर्ग, समुदायको प्रतिनिधित्व सुनिश्चित गर्न बालिग मताधिकारको आधारमा निर्वाचनमार्फत प्रतिनिधित्व गराउनुपर्ने व्यवस्थासहितको आवधिक निर्वाचनको विकल्प हुँदैन। समताको माध्यम अवलम्बन गर्दै समानताको गन्तव्य निर्धारण गर्नुपर्दछ। सबै वर्ग, क्षेत्र, धर्म, समुदाय, सीमान्तकृत वर्ग, दलित, पछाडि परेका वर्ग, क्षेत्र, आदिवासी, महिला सबैलाई राज्य संयन्त्रमा पूर्णरुपमा सरिक गराएर अधिकार प्रदान गरी पछि परेकालाई विकसित समूहकै समान स्तरमा पुर्याउने उद्देश्यसहित राज्यले सशक्तीकरण, सबलीकरण र मूल प्रवाहीकरण गर्ने सोचका साथ समावेशीकरणको नीति तथा सो नीतिअनुरुप विशेष कार्यक्रमहरुमार्फत हस्तक्षेपकारी क्रियाकलापहरु सञ्चालन गर्नुपर्दछ।
सबैलाई समन्याय एवं सामाजिक न्याय प्रदान गर्न लोकतान्त्रिक व्यवस्था सक्षम हुनुपर्दछ। सबैले आफ्नो पहिचानको सुनिश्चितता र सम्मान प्राप्त गर्नुपर्दछ। राज्यका विविध संरचना तह एवं क्रियाकलापहरुमा सहज पहुँच कायम गर्ने प्रकारको पद्धतिको विकास गरिनु अपरिहार्य हुन्छ। कानुनको प्रयोग सबैमा समानरुपमा गरी न्याय प्रदान गर्न सक्नुपर्दछ।
देश सार्वभौम हुनुपर्ने र राज्य सञ्चालनको लागि शक्तिको स्रोतका रुपमा जनतालाई लिई जनता र शासकीय इकाइहरु स्वतन्त्र हुनुपर्ने, सबै क्षेत्रमा उत्तरदायित्वको भावना अत्यन्त सबल भई जवाफदेहिताको निर्वाह हुने प्रकारको संवैधानिक प्रत्याभूति गरिनुपर्ने, जनताले राज्यका क्रियाकलापहरु, रणनीतिहरु, योजनाहरु सबैमा स्वामित्व ग्रहण गर्ने स्थिति कायम गरी पूर्ण लोकतान्त्रिक शासन सञ्चालन हुनुपर्ने वातावरण बनिराखेको छ। लोकतन्त्रका सर्वमान्य मूल्य र मान्यताहरु समेटिएको संघीय शासन प्रणालीप्रति आधुनिक युगमा आकर्षण बढ्दै गएको र प्रजातन्त्रलाई समावेशी नीतिका आधारमा सञ्चालन गर्ने परिपाटीले प्राथमिकता प्राप्त गरिराखेको छ।
त्यसैले शासन प्रक्रिया विशुद्ध जनताको भलाइमा केन्द्रित रही अघि बढ्नुपर्नेमा यसमा कन्जुस्याइँ गरेमा लोकतन्त्र सुदृढ हुन नसक्ने र सुदृढ लोकतन्त्रको अभावमा संघीयता कार्यान्वयन सफलतापूर्वक हुन नसक्ने पाठ गैरलोकतान्त्रिक देशहरुले सिकिसकेको अवस्थाबाट प्रस्ट हुन आएको छ। त्यसैले प्रजातन्त्रको विकल्पमा संघीय शासन व्यवस्था सफलताका साथ अघि बढ्न सक्तैन। वर्तमान समयमा विश्वका छब्बीस देशहरु र चालीस प्रतिशत जनसंख्याले संघीय शासन प्रणाली अवलम्बन गरिआएका छन्। एकात्मक शासनबाट संघीय शासनमा रुपान्तरण हुने प्रक्रियाले निरन्तरता प्राप्त गर्दै छ। यदि विश्व जनमत संघीय शासनतर्फ आकर्षित भइराखेको सन्दर्भमा यसको अवधारणाका बारेमा संक्षिप्तमा उल्लेख गर्नु सान्दर्भिक हुनेछ।
संघीय शासन व्यवस्थामा एकभन्दा बढी तहका सरकारद्वारा शासन गरिने भएकाले यसलाई बहुल शासकीय प्रणाली भनिन्छ। कुनै विशेष उद्देश्य पूर्तिका लागि बनेको वा समान उद्देश्य लिएका धेरै संगठित समूहहरुद्वारा साझा प्रतिबद्धताका आधारमा सञ्चालित पद्धतिका रुपमा लिइन्छ। सीमित अधिकारहरु जस्तै– वैदेशिक नीति, मौद्रिक व्यवस्था, रक्षा आदि भूमिका संघीय तहमा राखी अरु अधिकारहरु सबै स्वायत्तताका आधारमा निर्बाधरुपमा केन्द्रबाहेकका तल्ला तहका सरकारहरुद्वारा प्रयोग गर्ने शासकीय पद्धति हो। केन्द्रीय सरकारभन्दा तल्लो तहका सरकारले संवैधानिक रुपमा निश्चित अधिकारहरु अभ्यास गर्न पाउने, कुन अधिकार कुन तहलाई कसरी प्रयोग गर्न दिने भन्ने कुराको प्रस्ट निर्णय संविधानद्वारा नै हुने तथा तोकिएका अधिकारहरुमा केन्द्रीय सरकारको नियन्त्रण नहुने गरी व्यवस्थित गरिएको स्वायत्त राज्य, प्रान्त, प्रिफेक्चर वा स्थानीय सरकारसहितको एकीकृत राज्य प्रणाली नै संघीयता हो।
यस्तो शासन प्रणालीमा प्रायः सबै तहका सरकारहरुको आ–आफ्नै पृथक विधान हुन्छ र त्यही दस्तावेजका आधारमा शासन सञ्चालन गर्ने गरिएको हुन्छ। केन्द्रले राष्ट्रिय एकताको सूत्रमा सबै राज्य वा प्रान्त वा शासकीय इकाइहरुलाई आबद्ध गरेको हुन्छ, यस प्रयोजनका लागि कतिपय अधिकारहरु विभिन्न सरकारहरुले संयुक्तरुपमा सञ्चालन गर्ने व्यवस्था मिलाइएको हुन्छ । यस शासन प्रणालीमा लोकतान्त्रिक मूल्य मान्यतालाई पूर्णरुपमा अवलम्बन गरिने भएकाले सर्वसत्तावाद, निरङ्कुशतन्त्रमा आधारित साम्यवादमा गरिएको संघीयताको प्रयोग असफल साबित भएको छ, यसको ज्वलन्त उदाहरणका रुपमा तत्कालीन सोभियत संघलाई लिन सकिन्छ ।
संघीयतामा स्थानीय तहको सरकार जहाँ यथार्थतामा जनता रहेका हुन्छन्, बढी महत्वपूर्ण हुन्छ । संघीयतामा तीन तहका सरकार रहँदा स्थानीय सरकार वा तहलाई विशेषरुपमा सबल बनाउन जरुरी हुन्छ। यसका लागि संघीय शासन प्रणालीका अधिकार वा शक्तिको बाँडफाँडका सम्बन्धमा केही सिद्धान्तहरु तयार गरी प्रयोगमा ल्याउने गरिएका छन्। संविधान र कानुनमा उल्लेख भएबाहेकका कार्यहरुको जिम्मेवारीसम्बन्धी सिद्धान्तले यदि स्पष्ट गर्न सकिएको छैन भने स्वतः स्थानीय सरकारलाई दिने, केन्द्रको अधिकार प्रान्त हुँदै स्थानीय तहसम्म पुर्याउने, केन्द्रबाट सम्पादन गर्नुभन्दा स्थानीय तहबाट गर्न सहज हुने अधिकार स्थानीय तहलाई नै दिने। अर्को सिद्धान्त हो, परिपूरकतामा आधारित सन्निकटताको सिद्धान्त, यसअनुसार स्थानीय तहबाट सम्पादन हुन सक्ने काम जनताकै नजिकको निकायबाट सम्पादन गरिनु उपयुक्त हुने, स्थानीय सरकार र सामाजिक सामुदायिक संस्थालाई संविधान र कानुनद्वारा अधिकार दिइने, माथिल्लो निकाय र तल्लो तहलाई स्रोत, साधन, जिम्मेवारी र क्षमता विकासमा निरन्तर सहयोग हुने, अधिकार र स्रोत–साधन स्थानीय तहबाट बाँडफाँड गर्दै क्रमशः प्रान्त तथा केन्द्र सरकारलाई सुम्पनेजस्ता विषयहरु समेटिएका छन्।
यी सिद्धान्तहरुबाट संघीय शासन प्रणालीको केन्द्रविन्दु स्थानीय सरकारमार्फत प्रत्यक्षरुपमा जनता भएको स्वीकार गरिएको छ। त्यसैले स्थानीय सरकार भनेको सार्वभौम जनताले बालिग मताधिकारको आधारमा निर्वाचित गरेका प्रतिनिधिहरुले कानुनप्रदत्त काम, कर्तव्य, अधिकार, जिम्मेवारी र जवाफदेहिताका साथ स्थानीय तहको शासन सञ्चालन गर्ने सर्वव्यापी र अनिवार्य संरचना हो। यसलाई परिपूरकतामा आधारित सन्निकटताको सिद्धान्तअनुसार स्थानीय तहको शासकीय प्रबन्ध गर्ने तथा शासनमा जनताको सर्वोपरितालाई जनप्रतिनिधिमार्फत अभिव्यक्त गर्ने मूल थलोको रुपमा लिइन्छ। यथार्थतामा जनस्तरमा नै सेवा–सुविधाको प्रबन्ध र विकास निर्माणका कार्यसम्पादन जनताकै माग, इच्छाअनुसार गर्ने सबैभन्दा नजिकको सरकारका रुपमा स्वीकार गरिएको छ। यसबाट स्थानीय स्वायत्त शासनलाई प्रभावकारी बनाउने एक पूर्ण र स्वायत्त शासकीय संरचनाको विकास गरिएको हुन्छ । यस अर्थमा स्थानीय सरकार संघीय शासन व्यवस्था वा प्रजातन्त्रको मूल आधार हो ।
स्थानीय सरकारलाई सबल बनाउने अभिप्रायले नेपालको संविधानमा प्रस्ट व्यवस्था गरिएको छ । त्यस्तै स्थानीय सरकारको सर्वमान्य सिद्धान्त र परिभाषाअनुरुप भौगोलिक, आर्थिक, सामाजिक, प्रशासनिक समन्वय र सेवा प्रवाहका दृष्टिले उपयुक्त र सक्षम इकाइका रुपमा पुनर्संरचना गरिएको छ । स्थानीय सरकारमा व्यवस्था गरी संविधानले नै पूर्ण स्वायत्तता प्रदान गरी अनुसूचीमा यस सरकारले गर्ने कार्यहरु निश्चित गरिएको छ । वित्तीय स्रोत निक्षेपण तथा राजस्वको बाँडफाँडसम्बन्धमा न्यायोचित व्यवस्था गर्नको लागि वित्तीय आयोगको व्यवस्था गरिएको छ।
उत्तरदायी, समावेशी र जवाफदेही स्थानीय शासनको व्यवस्था गर्दै प्रदेश र केन्द्र सरकारमा स्थानीय सरकारको सहभागिता सुनिश्चित गर्न व्यवस्था मिलाइएको छ। यस्तो महत्वपूर्ण स्थानीय सरकार सुसञ्चालनका लागि प्रारम्भिक समय भएकाले यसको क्षमताको विकास पर्याप्त हुन सकेको छैन। यसको संस्थागत क्षमता सुदृढ गराउँदै अघि बढ्नुपर्दछ। व्यवस्थापकीय पक्षमा प्रारम्भदेखि नै समुचित ध्यान दिनु जरुरी छ, मानव संसाधन व्यवस्थापनको पक्ष जटिल बनिराखेको छ, विविध प्रकारका जनशक्ति स्थानीय सरकारमा प्रस्ट देखिने अवस्था छ। उनीहरुको समुचित परिचालन गर्ने विषय सहज देखिएको छैन। स्रोत–साधनका हिसाबले स्थानीय सरकारहरु धेरै कमजोर छन्। विकसित देशहरुमा स्रोत–साधनको प्रवाह तलबाट माथितर्फ हुन्छ अथवा स्थानीय सरकारले प्रान्त र केन्द्रलाई सहयोग पुर्याइराखेको हुन्छ, हाम्रो अवस्था यसभन्दा विपरीत छ। कार्यविधि र कार्य प्रणालीको व्यवस्थापन हिसाबले गरी निर्वाचित पदाधिकारीहरुलगायत सम्बन्धित कर्मचारीहरुलाई प्रशिक्षण प्रदान गर्नुपर्ने अवस्था छ। भौतिक स्थिति र कार्य वातावरण स्वस्थ र मैत्रीपूर्ण बनाई कार्य निर्बाधरुपमा अघि बढाउने पक्ष अझै चुनौतीपूर्ण छ । कतिपय स्थानीय सरकारको निर्वाचित इकाइहरुका लागि कार्यस्थलको व्यवस्थासमेत पूर्णरुपमा हुन सकेको छैन। यी चुनौतीहरुको सामना गर्दै शीघ्र कार्य अनुकूल वातावरण सबै स्थानीय सरकारहरुमा गराइदिनुपर्ने अवस्था छ।
संघीय शासन व्यवस्थाका बारेमा सकारात्मकरुपमा विश्लेषण गरिरहँदा अर्को शासन प्रणालीलाई पनि अस्वीकार गर्न मिल्दैन । एकात्मक शासन सबै खराब हुँदैनन् । संघीय शासन सबै राम्रा पनि हुँदैनन् । साना–ठूला सबै प्रकारका देशमा संघीयता सफल÷असफल दुवै भएका दृष्टान्तहरु छन् । सबै समस्याको एकमुष्ट समाधान संघीय शासन प्रणालीलाई लिँदा यसको व्यवस्थापकीय पक्षमा धेरै गम्भीर हुनुपर्ने अवस्था आउँछ । स्रोत–साधनकै व्यवस्थापन नेपालको सन्दर्भमा अत्यन्त असहज देखिँदै छ। छ जिल्लाबाट पचासी प्रतिशत स्रोत–साधन संग्रह भइराखेको अवस्थामा बाँकी जिल्लाहरुको स्रोत संकलनको अवस्था कस्तो हुने होला ? प्रश्न पेचिलो छ। स्रोत–साधनकै कारणले कतिपय संघीय शासन प्रणाली केही समयमा प्रयोगपश्चात् एकात्मक शासनमा फर्किएको अवस्था छ । विश्वभर सात प्रतिशत देश र बीस प्रतिशत जनसंख्यामा मात्र यो सफल भएको दाबी गरिएको छ। त्यसैले संघीयता सबै समस्याको समाधान वा रामवाण होइन।
विकसित देशहरु जहाँ स्रोत–साधन पर्याप्त छ, जनता शिक्षित छन्, त्यस्ता देशहरु राजनीतिक अधिकारहरुको भरपूर प्रयोगका दृष्टिले पनि संघीयतामा प्रवेश गरेको पाइएको छ। यस्ता देशहरुले संघीयताको प्रयोग सफलतापूर्वक गरिराखेको अवस्था पनि छ । यो सबै परिवेशमा हामीले हाम्रो संघीयता पर्याप्त गृहकार्यविना नै स्वीकार गरिएको भनी प्राज्ञिक समुदायबाट आलोचना भइराखेको अवस्थामा शुरुदेखि नै उपयुक्त व्यवस्थापन गर्दै संघीय शासन प्रणालीलाई कार्यान्वयनमा लैजानुपर्ने अवस्था छ।
नेपालको सन्दर्भमा सरकारका तीन तहहरुमध्ये सबैभन्दा महत्वपूर्ण तह भनेकै स्थानीय सरकार देखिएको छ। यसको उपयुक्त र दक्षतापूर्ण व्यवस्थापनमा राज्यको ध्यान केन्द्रित हुनुपर्ने स्थिति छ। यो अत्यन्त खर्चिलो भइराखेको सम्बन्धमा यसका तहहरूलगायत समग्र संरचनामा नै पुनरावलोकन गर्नु अत्यावश्यक भएको छ । तसर्थ संघीयता अत्यन्त जटिल राजनीतिक प्रणाली हो।
नेपालजस्तो स्रोत–साधन पर्याप्त नभएको, जनतामा राजनीतिक चेतना र सकारको विकास भई नसकेको स्थितिमा यसको कार्यान्वयनको पाटो अत्यन्त जोखिमयुक्त छ। राम्ररी व्यवस्थापन हुन नसकेमा मादिभ्स, इन्डोनेसिया, तत्कालीन सोभियत संघकै नियति नेपालले पनि सामना गर्नुपर्ने स्थिति आउन सक्छ।