संघीयता सबलीकरण अबको लक्ष्य

सुनील महर्जन

नेपालमा संघीयता चाहिन्न भन्ने मतले टाउको उठाउन थालेको बेला यो चाहिन्छ भने किन र चाहिन्न भने किन– विश्लेषण हुनु आवश्यक छ । विश्लेषण नेपालमा संघीयताको अवधारणा कसरी आयो भन्ने प्रश्नबाट शुरू गरौं ।

नेपाली राज्यको चरित्र एकात्मकबाट संघात्मकमा रूपान्तरण गर्नुमा तीन मुख्य लक्ष्य निहीत थिए– पहिलो नेपाली समाजको विविधता र बहुलताको व्यवस्थापन, दोस्रो पूर्ण लोकतन्त्र अर्थात लोकतन्त्रलाई जनताको घरआँगनसम्म विस्तार गरेर अपनत्व अनुभूत गराउने र तेस्रो मुलुकको भौतिक विकास । मुलुकमा व्यापक विपन्नता र गरिबी तथा अति केन्द्रीकृत असमावेशी शासन व्यवस्था राज्यको पारम्परिक संरक्षणमा हुर्केको थियो । नेपालको प्रशासन, राजनीति र विकासको इतिहास हेर्ने हो भने असाध्यै केन्द्रीकृत, सामन्ती र एकात्मक पाइन्छ । आर्थिक सामाजिक, राजनीतिक, सामरिक सबै शक्तिको केन्द्र काठमाडौंको सिंहदरबार थियो । राज्यसत्तामा पहाडिया उच्च जातको वर्चस्व ।

नेपालका सबै भाषाभाषी धर्मालम्बी, जातजातिले राज्यको अपनत्वबोध गर्न नसक्ने स्थिति । राणाशासनकालदेखि पञ्चायतकाल र अहिलेसम्म नेपालको विकास काठमाडौंका केही मुठ्ठीभर मानिस र बाहिरका जिल्लाका सदरमुकाम बाहेक अधिकांश नेपाली शोक, भोक र गरिबीको चेपटामा बाँच्न अभिशप्त थिए । राज्यका सबै स्रोत–साधन प्रचुर भएपनि क्षेत्रीय विभेदले त्यसको समुचित वितरण भएन । मधेसको अवस्था नेपालभित्र उपनिवेशझैं रह्यो । शिक्षा, स्वास्थ्यजस्ता विकासका पूर्वाधारबाट वञ्चित हुनुपर्ने पीडा मात्र नभई आफ्नो अस्मिता पनि गुमाउनुपर्ने नियति रह्यो । हुनत, पञ्चायतकालमा विकासलाई विकेन्द्रित गर्ने परिकल्पनाअनुसार पाँचवटा विकास क्षेत्र बनाइयो । योजनाविद् डा. पीताम्वर शर्माका अनुसार पञ्चायतको अत्यन्तै केन्द्रीकृत सामन्ती सत्ताअन्तर्गत विकेन्द्रीकरण हुने सम्भावना नै थिएन ।

राज्यको यही पृष्ठभूमिमा भएको माओवादीको १० वर्षे सशस्त्र द्वन्द्व, दोस्रो जनआन्दोलन, मधेस आन्दोलन र विभिन्न जनआन्दोलनलका कारण मुलुक संघीयतामा जानुपरेको हो । संघीयताले द्वन्द्वको मूल कारण सामाजिक, सांस्कृतिक, आर्थिक विभेदलाई सम्बोधन गर्ने आम अपेक्षा थियो । यद्यपि, मुलुकको राजनीति, सत्ताशक्तिको सन्तुलनका बीच २०७२ सालमा संविधान निर्माणपछि संघीयताको स्वरूप र सारलाई लिएर संघीयताका लागि आन्दोलन गर्नेहरू नै असन्तुष्टि प्रकट गर्नथाले । अन्तरिम संविधान २०६३ ले संघीयताको जुन सारको परिकल्पना गरेको थियो, त्यसलाई २०७२ सालको संविधानबाट निश्चित संघीयताको स्वरूप सम्बोधन हुन नसकेको टिप्पणी भयो ।

संंघीयता कार्यान्वनयको गति

मुलकमा संघीयताको कार्यान्न्वयन भने नेपालको संविधान, २०७२ आएको दुई वर्षपछि भएको निर्वाचनमार्फत् भएको थियो । २०७४ मा भएका तीन तहका निर्वाचनले मुलुकमा एउटा संघीय सरकार, सातवटा प्रादेशिक सरकार र ७ सय ५३ वटा स्थानीय तह जनप्रतिनिधि चुनेपछि संघीयताको व्यावहारिक अभ्यास शुरू भएको हो । त्यसको पनि पाँच वर्ष बितिसकेको र दोस्रो निर्वाचन भइसकेको छ । मुलुकको जीवनमा पाँच वर्ष कुनै ठूलो कालखण्ड नभए पनि संघीयता कसरी अभ्यास गरियो र यसमा के–के बाधा÷अप्ठ्यारा देखिए भन्ने समीक्षा गर्दै आगामी दिनमा गर्नुपर्ने सुधारको खाका कोर्ने समय भने अब आइसकेको छ ।

मधेस प्रदेशका मुख्यमन्त्री लालबाबु राउतले संघीयता अनिच्छित शिशुजस्तो भएको छ, मार्न÷फाल्न पनि नसक्ने र हुर्काउन पनि नचाहने टिप्पणी बारम्बार गर्दै आउनुभएको छ । मधेस आन्दोलनको बलमा संघीयता स्थापना भएको सन्दर्भमा यसको संस्थागत कसरी भइरहेको छ भन्नेबारे मुख्यमन्त्री राउतको निकै चर्चामा आएको सटिक टिप्पणी थियो यो ।पाँच वर्षको अभ्यास हेर्दा संघीय सरकारले प्रदेशको क्षेत्राधिकारमा निरन्तर हस्तक्षेप गरिरहेको देखिन्छ । संघले कानुन र संरचना केही नबनाइदिएका कारणले प्रदेशको काम रोकिएको धेरै उदाहरणहरू छन् । कर्मचारीको भर्ना र सरुवामा समेत संघको नियन्त्रण रहँदा यो पाँच वर्षमा सातैवटा प्रदेशले असहयोग भोगे ।

संघीयता कार्यान्वयनका लागि संघले करिब ६ दर्जन, प्रदेशले करिब पाँच दर्जन र स्थानीय तहले करिब तीन दर्जन जति कानुन बनाउनुपर्छ । तर, संघीय कानुनसँग बाझिने गरी प्रदेश कानुन बनाउन नपाइने कारणले प्रदेशहरूले आफ्ना लागि कानुन बनाउन पनि संघको कानुन पर्खिनुपर्ने अवस्था आयो ।अर्कोतर्फ संघले बनाएका कानुन संघीयता अनुकूल थिएन । प्रदेशको अधिकार कटौती गर्ने तर संविधानले चिन्दै नचिन्ने प्रमुख जिल्ला अधिकारी (सीडीओ) लाई बलियो भूमिका दिनेगरी कतिपय कानुन बनाइएका छन् । संघको यस्तो नीतिले जिल्ला प्रशासन कार्यालयहरूलाई प्रदेशमा समानान्तार शक्ति अभ्यास गर्ने केन्द्र बनाएको छ । सीडीओलाई नागरिकता, राहदानी र सीमाको निरीक्षणबाहेक अन्य अधिकार दिइएको छैन । अर्थात तीबाहेक सबै अधिकार प्रदेशलाई दिइएको छ ।

तर, प्रदेशको समानान्तर सरकार प्रमुख जिल्ला अधिकारी (सीडीओ)ले सञ्चालन गरिरहेको अवस्था छ । जबकि, प्रमुख जिल्ला अधिकारीलाई संविधानले चिन्दैन ।प्रदेशभित्रको प्रहरी प्रशासन र शान्तिसुरक्षाको अधिकार संविधानले स्पष्ट रूपमा प्रदेशलाई तोकेको छ । तर, शेरबहादुर नेतृत्वको सत्तागठबन्धनको सरकारले काठमाडौं उपत्यका (काठमाडौं, ललितपुर र भक्तपुर) को सुरक्षा व्यवस्था केन्द्र मातहत विधेयक ल्यायो । प्रतिनिधिसभाले २०७९ असार २६ गते आइतबार सर्वसम्मत रूपमा सो विधेयक पारित पनि ग¥यो । संविधानले कुनै पनि जिल्ला वा क्षेत्रलाई केन्द्र शासित क्षेत्र तोकेको छैन । ७७ वटै जिल्ला ७ प्रदेशमा विभाजित छन् । त्यसअनुसार संघीय राजधानी रहेको काठमाडौं उपत्यकाभित्रका काठमाडौं, ललितपुर र भक्तपुर वागमती प्रदेशका जिल्ला हुन् । यसले संघीयताको मर्ममाथि ठाडो प्रहार गरेको थियो ।

संविधानको अनुसूची–६ मा रहेको प्रदेशको एकल अधिकारको सूचीमा प्राथमिकता साथ पहिलो बुँदामै प्रदेश प्रहरी प्रशासन र शान्तिसुरक्षाको अधिकार प्रदेशको हुने उल्लेख छ । त्यसका लागि प्रदेशमातहत छुट्टै प्रदेश प्रहरी गठन गर्न सकिने व्यवस्था छ । संविधानको धारा २६८ (२) ले प्रत्येक प्रदेशमा प्रदेश प्रहरी संगठन रहने भनेको छ ।दफा २६८ (३) मा नेपाल प्रहरी र प्रदेश प्रहरीले सम्पादन गर्ने कार्यको सञ्चालन, सुपरीवेक्षण र समन्वयसम्बन्धी व्यवस्था संघीय कानुनबमोजिम हुने भनिएको छ ।

अर्कोतर्फ प्रहरीलाई नेपाल प्रहरी र प्रदेश प्रहरीमा समायोजनका लागि तयार पारिएको संगठन तथा व्यवस्थापन (ओएन्डएम) सर्वेक्षण स्वीकृतिका लागि मधेस प्रदेशको मन्त्रिपरिषद्मा पेस भइसकेको अवस्थामा भर्ना आवेदन खुलाएको थियो । प्रदेशमा लोक सेवा र प्रहरी ऐन कार्यान्वयनमा रहेको अवस्थामा संघबाटै भर्ना खुलाइनु प्रदेशको अधिकारमाथिको हस्तक्षेप हो ।अर्को उदाहरण हो, लोकसेवा आयोगको स्वीकृतिमा प्रहरी प्रधान कार्यालयले प्रहरी जवान भर्ना आवेदन खुलाएको हो । प्रहरीको भर्ना प्रक्रिया प्रत्यक्ष रूपमा प्रदेशसँग सम्बन्ध राख्ने विषय हो । ऐनले प्रदेशभित्र डीएसपीसम्मको खटनपटन अधिकार प्रदेश सरकारलाई दिएको छ ।

संघीय सरकारले प्रदेशका अधिकारमाथि हस्तक्षेप गर्ने प्रयास गरिरहँदा प्रादेशिक सरकारहरूले त्यसविरुद्ध सशक्त प्रतिवाद गरेको पनि देखिँदैन । मधेस प्रदेशले संघीय हस्तक्षेप विरुद्ध सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासमा ६ वटा मुद्दा हालेको छ तर बाँकी प्रदेशहरूले केही नगरेबाट उनीहरूले संघको हस्तक्षेपलाई स्वीकार गरेको जस्तो पनि देखिन्छ । मधेस प्रदेशले प्रहरीमा महिलालाई ५० प्रतिशत आरक्षण, दलित सशक्तीकरणको कुरा गरेको थियो । प्रधानमन्त्रीदेखि गृह मन्त्रालय सम्मको उर्दीविपरीत प्रहरी ऐन, प्रदेश निजामती सेवा ऐन ल्याएको थियो । तर, अन्य प्रदेशको हकमा त्यस्तो भएन । तर, प्रदेशलाई पर्याप्त हुनेगरी ऐन कानुन नबनाएको मात्र नभई कर्मचारी पनि दिएन ।

संघबाट कर्मचारीहरू प्रदेशमा जान नचाहने र गए पनि अनेक तिकडम गरेर फेरी संघमै फर्किने प्रवृति केही अपवादबाहेक कर्मचारीवृतिको प्रवृति रह्यो । सुरक्षा, प्रहरी प्रशासन र कर्मचारीबिना प्रदेश सरकार कसरी चलाउने प्रदेशका मुख्यमन्त्रीहरूले संघ सरकारको प्रधानमन्त्री सो प्रश्न सोधेको मात्र नभई ज्ञापनपत्र बुझाउने परिस्थिति पनि निम्तियो ।

संघीयता कार्यान्वनयमा राजनीतिक दलका नेतृत्वको शुरूदेखि नै रुचिमा कमी थियो । यसलाई बलियो र व्यवस्थित ढंगले अगाडि बढाउन चाहिने व्यवस्थित सोच प्रमुख राजनीतिक नेतृत्वमा शुरुदेखि थिएन । यो राजनीतिक दलहरूको एजेन्डा हो । संघीयता कर्मचारीतन्त्रको एजेन्डा होइन । तर, दलहरूले संघीयताको अधिकार सूची बनाउनेदेखि कार्यान्वयन गर्ने जिम्मा कर्मचारीतन्त्रलाई दिएका थियो ।

त्यसैले प्रदेशको संरचना अस्तित्वमा आएको पाँच वर्ष बितिसक्दा पनि त्यसलाई चलायमान, सुदृढ र क्रियाशील बनाउनेतर्फ राज्य सञ्चालनमा रहेका जिम्मेवार व्यक्तिहरूको ध्यान जान सकेन । संघीयता सुनिश्चित गर्दै संविधान लेख्ने र लागु गराउने भूमिकामा रहेका राजनीतिक दलका नेताहरूको राज्यशक्तिको संघीय निक्षेपण गर्नेभन्दा सकेसम्म शक्तिको केन्द्रीकरण नै कायम राख्ने मानसिकताले काम गर्दै आएको छ । यो संघीयताको सबलीकरणमा सबैभन्दा ठूलो बाधक देखिएको छ । पाँच वर्षयता सरकारको व्यवहार, राजनीतिक दलको सोच र संस्कारले संघीयतालाई पाँच विकास क्षेत्रकै मोडेलमा सञ्चालन गर्न खोजेको देखिन्छ ।

अबको दिशा र लक्ष्य

दोस्रो आम निर्वाचनपछि संघीयताका लागि नेतृत्व गरेका नेता पुष्पकमल दाहाल प्रचण्डले प्रधानमन्त्रीको जिम्मेवारी पाउनुभएको छ । यो उहाँको प्रधानमन्त्रीको तेस्रो कार्यकाल हो । अघिल्लो पटक नौ ÷नौ महिना प्रधानमन्त्री बन्नुभएका प्रचण्डको अबको कार्यकालमा अढाई वर्ष पूर्वनिर्धारित नै छ । यतिबेला प्रचण्डका सामु थुप्रै चु्नौतीहरू छन् । पहिलो चुनौती हो, संविधानको कार्यान्वयन, सुशासन र जनताको दैनिक जीवनयापनका समस्या समाधान गर्ने हो ।

माओवादीकै आन्दोलनका कारण संविधानमा, संघीयता संस्थागत भएको बताउँदै आएको प्रचण्ड’को लागि अहिले ठूलो चुनौती भनेको यसको सही तरिकाले कार्यान्वयन गरी यसलाई बलियो बनाउने हो । किनकि अहिले प्रदेशको औचित्यको विषयमा प्रश्न उठाउने ठूलै जमात छन्। यसलाई आगामी दिनहरूमा नजरअन्दाज गरिरहने हो वा संघीयताको कार्यान्वयनमा यस्तै रवैया अपनाउने हो भने कानुन निर्माणमा संघको तगारो, कर्मचारी र राजनीतिक दलको केन्द्रीकृत मानसिकता, आवश्यक संरचना र गाँठो फुकाउन संघको उदासीनताले संघीयता विकृत र पंगु बनाउने र प्रदेश भनेको अनावश्यक भन्ने भाष्य निर्माणमा झन् सघाउने छ ।

यो भनेको संविधानको कार्यान्वयनप्रति दलहरूको बेइमानी मात्र नभई संवैधानिक व्यवस्थामा ठाडो प्रहार हो । संघीयता संविधानको एउटा अंग हो।संघीयतामाथि निरन्तर प्रहारले संविधान पनि क्षतविक्षत बनाउने निश्चित छ । यस्तो प्रवृत्तिले मुलुकको भविष्य, स्थायित्व, शासन क्षमतामा सधैं अवरोध ल्याउँछ । संघीयता कमजोर बनाउनु भनेको संविधान समाप्त पार्नु हो । अतः संघीयताको सबलीकरण अबको मुख्य लक्ष्य हुनुपर्दछ ।

संघीयता बलियो बनाउने उपाय
१. प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा अन्तरप्रदेश परिषद् छ, जसमा सातै प्रदेशका मुख्यमन्त्री पनि सदस्य हुन्छन् । यो परिषद्लाई क्रियाशील बनाउनुपर्छ । यो परिषद् प्रदेश–प्रदेश र संघ र प्रदेशबीचको समस्या समाधान गर्ने निकाय हो । कानुनतः विवादको निरूपण गर्ने संवैधानिक इजलास वा संघ र प्रदेशबीच तथा प्रदेश–प्रदेशबीच उत्पन्न राजनीतिक विवाद समाधान गर्न भनी संविधानले कल्पना गरेको अन्तरप्रदेश परिषद्जस्ता निकायहरू सक्रिय भएका छैनन् । परिषद्को अध्यक्षता गर्ने प्रधानमन्त्रीले त्यसको बैठक बोलाउन आवश्यक सम्झेका छैनन् भने प्रदेश सरकारले पनि परिषद्को बैठक माग गर्न सकेको देखिँदैन । यसरी संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच संविधानले चिन्ने संयन्त्रमार्फत हुनुपर्ने संवाद टुटेको देखिन्छ । अब यसलाई सक्रिय बनाउनुपर्दछ ।

२.संविधानका अनुसूचीहरू बमोजिम रहेको अधिकारको प्रयोगको लागि कानुन बनाउन संघले अग्रसरता देखाउनुपर्दछ । साझा अधिकारको विषयमा स्पष्ट कानुन आउनुपर्दछ ।

३ संघीय शासन व्यवस्था कार्यान्वयनमा आएपछि विगतका जिल्लास्तरीय सबै संरचनाहरू खारेज भई पालिकास्तरमा आउनुपर्ने हो । संघीयतासँग बाझिएका सबै कानुन २०७२ फागुनसम्म परिमार्जन गर्ने, तीन तहको साझा अधिकार सूचीमा रहेका शिक्षा, विद्युत, सिँचाइ, जलस्रोत, वन, सञ्चार, खानी, उद्योग, यातायात, कृषिलगायत क्षेत्रहरूका कानुन २०७५ चैतसम्म तयार गर्ने जस्ता निर्णय गरिए पनि सरकारले काम गर्न सकेन । अहिले विभिन्न संरचनाले काम गरिरहँदा व्यवस्थित रुपले अगाडि बढ्न सकेन ।अब त्यसलाई अघि बढाउनुपर्दछ

.४ प्रदेशका अधिकारहरू प्रयोग गर्ने वातावरण संघले बनाउनुपर्दछ ।
अन्तमा संघीयतालाई बलियो बनाउन संविधान संशोधन गर्नुपरे पनि दलहरू तयार हुनुपर्दछ । संघीयता राज्य र समाज विकासको निश्चित पृष्ठभूमिबाट जन्मिएको हो । संघीयता बलियो बनाउनुमा नै नेपाल र नेपालीको सुखद भविष्य रहेको छ ।