संघीयताको अभ्यास र अनुभव

 

अच्युतप्रसाद पौडेल चिन्तन
हरेक मुलुकका संघीय स्वरुपका आधार, परिवेश र पृष्ठभूमि आफ्नै प्रकारका हुन्छन् । तर पनि सामान्यतः संघीयताका मुख्य आधारहरुचाहिँ स्थानीय आर्थिक स्रोत, प्राकृतिक साधन एवं कच्चा पदार्थ, मानवीय एवं अन्य स्रोत–साधन तथा परिचालनसमेतको क्षमता नै हुन् । मुलुकको विधायिका शक्तिलाई ध्यान दिँदै शक्ति सन्तुलनदेखि प्राकृतिक भण्डारको बाँडफाँड, राज्य प्रशासन सञ्चालनका मूलभूत मुद्दाहरु, न्यायालयको स्पष्ट व्यवस्था र व्याख्यादेखि कर प्रशासन र प्रान्तीय, संघीय सीमाका विषयवस्तुहरुसम्म समग्रमा संविधानतः रेखांकित भएका हुन्छन् । राज्यशक्तिको प्रयोगदेखि अन्तर्राष्ट्रिय विषय अनि कूटनीतिक विषयवस्तुसम्मको रेखांकन संविधानतः व्यवस्थित हुन्छन् ।

हाम्रो मुलुकमा संघीय गणतन्त्रात्मक राज्य सञ्चालन भई संघीयताको स्पष्ट व्यवस्था गर्ने देशको मूल कानुन स्थायी संविधानसमेत तर्जुमा भएर लागू भएको पनि ३ वर्ष पूरा भइसकेको छ । तोकिएकै अवधिमा भावी संविधान निर्माण कार्य सम्पन्न गर्ने अभिलासा पूरा गर्ने कार्यमा राजनीतिक दलहरुमा प्रतिबद्धता भए पनि स्थायी संविधान धेरै ढिलो गतिमा निर्माण भएको थियो । सो संविधानअनुसार सम्पन्न आमनिर्वाचनपछि दुई तिहाइको सरकार बनेपश्चात् भने राजनीतिक दलहरुमा कित्ताकाटको स्थिति देखिएको छ । निर्मला प्रकरण, डा. गोविन्द केसी प्रकरणदेखि चिकित्सा शिक्षा विधेयकसम्म आइपुग्दा संघीय संसद्मा देखिएका गतिविधिहरु आमसर्वसाधारणले जाने–बुझेभन्दा पृथक् देखिए । ‘तँ रोएभैmँ गर्, म कुटेभैmँ गर्छु’ भन्ने एउटा उखान छ नेपालीमा । यही चरितार्थ भएको छ ।

संघीयता एउटा शासन प्रणाली हो । यो आफैंमा मूल साध्य होइन, साधन मात्र हो । हामी अहिले यसको परीक्षणमा छौँ । संघीयताका निश्चित आधारहरु तय नगरी हचुवाको भरमा संघीय स्वरुपमा प्रवेश गर्दा मुलुक द्वन्द्वको भूमरीमा पस्न सक्छ । यहाँ यस्तै भइरहेको आभास भएको छ । हाम्रो मुलुक बहुजातीय, बहुभाषिक, बहुसांस्कृतिक धरातलमा रहेको सानो, कोमल र अत्यन्त पिछडिएको गरिब मुलुक हो । यहाँ विकासका पूर्वाधारहरु बहुत कम छन् । सूचना प्रविधिसँग भरखरै बामे सर्न लागेको छ । दुर्गम क्षेत्र धेरै छन् । सडक, यातायात, सञ्चार, विद्युत्, शिक्षा, रोजगारी, उद्योग, वातावरण झन्डै दयनीय अवस्थामा रहेको छ । यहाँ हिमाली, चट्टानयुक्त पहाडी दुर्गम क्षेत्रहरु धेरै छन् । राजधानी काठमाडौँको फोहोर, प्रदूषण, खानेपानीको आपूर्ति, विद्युत् संकट, इन्धन समस्या, सार्वजनिक सडक एवं यातायातको स्थिति र दुर्गम क्षेत्रलाई जोड्ने हवाई सेवाको पहँुचलाई विश्लेषण गर्दा संघीयता हाम्रा लागि विगतमा भँैm राजनीतिक प्रणालीका बहुल परीक्षणझैँ साबित नहोला भन्न सकिन्न । उब्जनी र यातायातको दृष्टिले तराई क्षेत्रमा यसको सम्भाव्यता बढी देखिए पनि तराई भागमात्र एउटा स्वायत्त संघ भएर मुलुकको संघीयताको स्वरुप दह्रो होला भन्न सक्ने अवस्था छैन ।

संघीयता एउटा शासन प्रणाली हो । यो आफैंमा मूल साध्य होइन, साधन मात्र हो । हामी अहिले यसको परीक्षणमा छौँ । संघीयताका निश्चित आधारहरु तय नगरी हचुवाको भरमा संघीय स्वरुपमा प्रवेश गर्दा मुलुक द्वन्द्वको भूमरीमा पस्न सक्छ । यहाँ यस्तै भइरहेको आभास भएको छ ।

शासन पद्धतिमा आमजनसहभागिताको अपेक्षा गरिएको हुन्छ । राज्य शक्तिको बाँडफाँड, साधन–स्रोतको पूर्ण परिचालन, अधिकारको प्रत्यायोजन संघीयताको मर्म हो । जनताको घरदैलोसम्म पुग्ने गरी स्थानीय सरकारहरु स्वतन्त्ररुपमा निर्माण गरिएका हुन्छन् । संसारमा दुई किसिमका राज्य सञ्चालन पद्धतिहरु छन्– एकात्मक र संघात्मक । संघात्मक राज्य प्रणालीमा केन्द्रले सममन्वयको भूमिका निर्वाह गर्छ भने प्रादेशिक वा स्थानीय तहमा जिम्मेवारी बढी हुन्छ । दूई वा दुईभन्दा बढी सरकार हुनु संघीयताको धर्म नै हो । मुलुकको आ–आफ्नो अभ्यास अनि अधिकारको बाँडफाँड, साधन–स्रोतको उपलब्धता, आर्थिक सम्पन्नता, मुलुकको भूगोल, सामाजिक एवं सांस्कृतिक परिवेशसमेतलाई अध्ययन विश्लेषण गरी शासन पद्धति सञ्चालन गरिएको हुन्छ । अलग–अलग स्वत्रन्त्र राज्यहरु मिलेर एउटा संघ बन्ने क्रममा त्यहाँको सुरक्षाको जटिलतालाई समेत मध्यनजर गरी रुस, अमेरिका, अस्ट्रेलिया, स्वीट्जरल्यान्डजस्ता मुलुकहरुले संघीय राज्य प्रणालीलाई आत्मसात् गरेका छन् । अलग राज्यहरु मिलेर आपसी सम्झौता गरी एकै ठाउँमा जोडिएर सञ्चालित भएका संघीय संरचनाका उदाहरण हुन् यी ।

संघात्मक गणतन्त्र प्रणालीमा विश्वकै पुरानो अनुभव बोकेको स्वीट्जरल्यान्डमा १९ वटा पूर्ण र ६ वटा अर्धप्रान्तहरु छन् । फेडरल एसेम्ब्ली भनिने व्यवस्थापिका २ सदनात्मक छ र तल्लो सदन लेसनल काउन्सिलमा २ सय सदस्य र माथिल्लो सदन काउन्सिल अफ स्टेटमा ४४ सदस्य रहन्छन् । न्यायपालिका सर्वोच्च छ र न्यायाधीशहरुको नियुक्ति फेडरल एसेम्ब्लीबाट हुने गर्छ । संवैधानिक, प्रशासनिक, पुनरावेदन र प्रारम्भिक गरी अदालतको स्वरुप ४ प्रकारको छ ।

प्रशासनिक संरचनाहरु पनि सघीय स्वरुपकै रहेको र केन्द्रीय एवं प्रान्तीय प्रशासनिक संरचनाहरु फरक–फरक रहेका छन् । संघीयता अँगालेका सबै मुलुकहरुमा अधिकारको बाँडफाँड भने समान छैन । संघीय स्वरुप भन्दैमा सबै तहमा अधिकारका विषय समान वा स्वतः भन्ने पनि हुँदैन । यसमा स्थानीय सरकारको दक्षता, क्षमता, सीप, साधन, स्रोत एवं राजनीतिक निर्णयमा भर पर्ने गर्छ । भारत, पाकिस्तानमा स्थानीय सरकारको अधिकार कम छ । भारत हाम्रो छिमेकी संघीय मुलुक हो । विशाल भूभाग बोकेको भारतले अंग्रेज उपनिवेशबाट मुक्त भएपछि संघीय शासन प्रणाली सञ्चालन गर्दै आएको छ ।

२६ वटा प्रान्त र ३ वटा विशेष क्षेत्र रहेको यहाँ कार्यकारी अधिकारको प्रधानमन्त्री र संवैधानिक राष्ट्रपति प्रणालीको कार्यपालिका छ । व्यवस्थापिका २ सदनात्मक छ । तल्लो सदनलाई लोकसभा र माथिल्लो सदनलाई राज्यसभा भनिन्छ । प्रान्तहरुमा राज्य सरकार छ, राज्यपालहरुसहितको राज्यहरुमा विधानसभा छ । प्रशासनिक र न्यायक्षेत्र फरक–फरक छन्, सबै स्वतन्त्र छन् । प्रान्तहरुका बीच विवाद भए केन्द्रको सर्वोच्च अदालतले विषयको निरुपण गर्ने गर्छ । कुनै मुलुकमा दोहोरो संघीयताजस्तो अभ्यास भइरहेको छ । केन्द्र सरकार र प्रदेश सरकारबीच आफैंमा प्रतिद्वन्द्वीजस्तो भएर पनि शासन पद्धति सञ्चालन भएको पाइन्छ ।

कुनै मुलुकमा समान अधिकारको संघीय स्वरुपमा सरकार सञ्चालित छन् । ब्राजिल एवं दक्षिण अफ्रिका यसका उदाहरण हुन् । एकात्मक राज्य प्रणाली भए पनि एकभन्दा बढी राज्य वा प्रान्त बनाउने क्रममा अधिकारको हस्तान्तरण, प्रान्तको पहिचानसमेतलाई ध्यानमा राखी संघीय राज्य प्रणाली सञ्चालन गर्ने मुलुकहरुमा बेल्जियम, स्पेन, नाइजेरिया, जर्मनी, इथियोपिया आदि छन् ।
छिमेकी मुलुक चीनले विशाल भूभाग ओगटेको छ । जनवादी गणतन्त्र भनिने चीन केन्द्रीकृत एकात्मक प्रान्तीय राज्य हो । यहाँ ३४ प्रान्तहरु छन् । प्रशासनिक संरचना अध्ययन गर्दा गाउँ, नगर, काउन्टी, क्षेत्र एवं प्रदेशहरु सबै स्वतन्त्र देखिन्छन् । तल्ला इकाइहरुमा उमेर पुगेका मतदाताहरुबाट जनप्रतिनिधि निर्वाचित हुन्छन् । माथिल्ला निकायहरुमा जनपरिषद्हरुद्धारा पदाधिकारीहरु निर्वाचित हुन्छन् । सर्वोच्च व्यवस्थापिका ‘द नेसनल पिपल्स कंग्रेस’ हो । सदस्यहरुको संख्या किटान छैन, अवधि ५ वर्षको हुन्छ । कंग्रेसले आफ्नो व्यवस्थापकीय कार्य स्थायी कमिटीबाट गराउँछ ।

नेपालको कुरा गर्दा, साबिकमा मुलुकको ठूलो दलको रुपमा उभिएको तत्कालीन एकीकृत नेकपा माओवादीले १३ वटा स्वायत्त गणराज्य र ३ उपस्वायत्त राज्यको प्रस्ताव गरेको देखियो । स्वायत्त राज्यमा मुख्य आधारचाहिँ जातीय, भाषिक र क्षेत्रीय थिए् । जातीय आधारमा ८ वटा र भाषिक र क्षेत्रीय आधारमा २÷२ वटा गरी राज्यको भिन्न परिकल्पना भएको थियो । आफूलाई पुरानो र अनुभवी सम्झने नेपाली कांग्रेसले भौगोलिक स्थिति, राष्ट्रिय अखण्डता, प्राकृतिक स्रोत–साधन एवं आर्थिक सम्भाव्यता, भाषिक, जातीय, सांस्कृतिक आधार बनाई संघीयताको परिकल्पना गर्दै ६ देखि १३ राज्यसम्मको परिकल्पना गरेको थियो । मधेसवादी दल मधेसी जनअधिकार फोरमले हिमाल, पहाड र तराई गरी ३ भौगोलिक अवस्थाअनुसारको संघीयताको परिकल्पना गर्दै ‘एक मधेस एक प्रदेश’लाई अघि सारेको थियो । जातीय आधारलाई संघीयताको मूल स्वरुप मान्नेहरुले के बुभ्mनुपर्छ भने, मुलुक अल्पसंख्यकहरुको बाहुल्य भएको क्षेत्र हो, संघीयताको सञ्चालन पद्धतिमा राज्य सम्पन्न पूरै लोकतान्त्रिक हुनुपर्ने हुँदा कुनै एक जातिको अधिनायकत्व रहँदैन, कुनै एक क्षेत्रमा विशेष जातिको बहुसंख्यक बर्चश्व पनि नरहेको सन्दर्भमा जातीय मुद्दा अघि सार्नुपर्ने आवश्यकता देखिँदैन । यसरी हेर्दा नेपालको संघीय स्वरुपको अवधारणामा सबैको मतैक्यता पाइँदैन ।

भारतको जस्तो संघीय स्वरुप हामीले चाहेको हो भने त्यस्तो संघीय स्वरुपमा जानुअघि धेरै ठूलो पूर्वाधार पहिले तय गरिनुपर्छ, कारण यो स्वरुप धेरै महँगो छ । जे होस्, स्वीट्जरल्यान्ड, स्कान्डिनेभियनको स्वरुपभन्दा पनि हाम्रो स्वरुप आफ्नै र मौलिक हुनु जरुरी छ । हिमाल, पहाड, तराई समन्वय हाम्रो मौलिकता हो । यहाँ उपलब्ध साधन–स्रोत कसैका लागि अलग–अलग हुनुहुँदैन, सबैको साथमा हुनुपर्छ । यहाँ पाइने जंगली जीवदेखि जडीबुटीसम्म र सम्पूर्ण नदीनालासहितको प्राकृतिक सम्पदामा कसैको थोरै र कसैको धेरै हक हुनुहुन्न । राष्ट्रिय एकता र अखण्डतालाई सदैव सुरक्षित राख्ने यी सदावहार विषयवस्तु बाडफाँडको विषय हुन सक्दैन । कार्यपालिकादेखि न्यायपालिकासम्मका सेवाहरु गाउँ एवं नगरस्तरसम्म सजिलै प्राप्त हुने किसिमले प्रशासनिक संरचनाहरु तय गर्न सकिन्छ । केन्द्र सरकारसँगको सामञ्जस्यता मिलाउने गरी आवश्यकताअनुसार नगर, ग्राम एवं उपराज्य तथा राज्यहरुको संरचनासमेत तय गर्न सकिने तातो बहस सधैँका लागि छँदै छ ।