प्रादेशिक अर्थतन्त्र निर्माणः प्रक्रिया र चुनौती

अच्युत वाग्ले

संघीय शासन प्रणालीको राजनीतिक औचित्य र आवश्यकता पुष्टि गर्ने तीन वटा सर्वव्यापी तर्क छन्। एक, लोकतान्त्रिक सहभागिता, प्रतिनिधित्व र सार्वजनिक संस्था एवं व्यक्तिहरूको उत्तरदायित्व र जवाफदेहितामा अभिवृद्धि। दुई, विभिन्न तहका सरकारहरूको कार्यप्रदर्शनी र सार्वजनिक नीतिहरूको प्रभावकारिता। र, तीन भौगोलिक आधारमा बाँडिएका समुदायको जातीय, सांस्कृतिक एवं भाषिक विविधताहरूको प्रतिनिधित्व र उचित स्थानको सुनिश्चितता।

अर्थशास्त्रीय दृष्टिकोणले भने प्रादेशिक र समग्रमा, संघीय अर्थतन्त्रलाई हेर्ने सिद्धान्त वित्तीय संघीयता (फिस्कल फेडेरालिज्म) नै हो। यसले राज्यका विभिन्न तहका निर्वाचित संघीय, प्रादेशिक र स्थानीय सरकारहरूबीचका आर्थिक स्रोत र खर्च गर्ने क्षेत्राधिकार परिभाषित र कार्यान्वयन गर्छ। सारमा, र यथार्थमा, संघीय राज्य निर्माणको मूल आवश्यकता र औचित्य आर्थिकबाहेक अन्य कुनै छैन, हुन पनि सक्दैन। पहिचान, आरक्षण, सकारात्मक विभेद, सहभागिता, समावेशिता थप हक एवं स्वतन्त्रता अर्थतन्त्रका व्यवस्थापकीय पक्ष हुन्।

यी कुनै पनि कुरा आर्थिक स्रोतबिना परिपूर्ति हुन सक्दैनन्। यसर्थ, यी सबै अधिकार र स्वतन्त्रताहरू आर्थिक मुद्दा निरपेक्ष सम्भव छैन। आर्थिक सबलताबिना कुनै पनि जातीय, सांस्कृतिक, राजनीतिक एवं मौलिक हकका जुनसुकै प्रावधानको व्यवस्था गरिए पनि ती कागजमा मात्रै सीमित हुने अवस्था आउँछ। संसारका धेरैजसो संघीय प्रणालीमा गएका र आर्थिक हैसियत उकास्न नसकेका मुलुकहरूको दयनीय अवस्था हुनुको मूल कारण र प्रमाण यही हो।

प्रदेश निर्माण प्रक्रिया अहिले जसरी भएको छ, त्यसले सबै प्रदेशका अर्थतन्त्रलाई उत्तिकै र चित्तबुझ्दो ढंगले थप उत्पादनशील बनाउने सम्भावना कम छ। उदाहरणका लागि, अहिले प्रस्तावित ७ प्रदेशमध्ये प्रदेश नं. १ र प्रदेश नं. ६ मा रहेका यी तीनवटै स्रोतहरूको तुलनात्मक अवस्था सरसर्ती हेर्ने हो भने यो फरक प्रस्टै देखिन्छ। प्रदेश नं. ६ को सञ्चालनकै लागि पनि केन्द्रीय अनुदानमा भर पर्नुबाहेक प्रादेशिक, विशेषतः राजस्व स्रोतहरूको परिचालनको मात्रा असाध्यै नगन्य हुने देखिन्छ।

नेपालका सन्दर्भमा प्रादेशिक अर्थतन्त्रको क्रियाशीलता र त्यसले दिने प्रतिफलबारे चर्चा गर्नु अहिले अलि चाँडै हुनेछ। किनभने प्रादेशिक अर्थतन्त्रले आकार ग्रहण गर्नका लागि आवश्यक धेरै कानुनी र संरचनागत व्यवस्था हुने क्रममा नै नेपाल प्रवेश गरेको छैन। प्रदेशहरूको सीमांकनमाथि नै अझै विवाद भइरहेको छ। तथापि, अहिलेसम्मको नेपालको संघीय स्वरूपतर्फको यात्रामा भएका निर्णयहरू संघीयता आवश्यक पर्नुको मूल उद्देश्य, अथवा मुलुक र जनताको आर्थिक उन्नतिको मुद्दालाई केन्द्रमा राखेर गरिए कि गरिएनन् ? यो अहम् प्रश्न हो। नेपालको जनसंख्याको बनोट एकल राष्ट्रियता (सिंगल नेसनालिटी) ले कुनै खास भौगोलिक क्षेत्रमा बहुसंख्यक बसोबास गरेको प्रकृतिको छैन। हुम्लाजस्तो अति विकट जिल्लामा १७ वटा जाति, जनजाति संघुलन भएर बसोबास गरेको अवस्था छ। झण्डै २५ प्रतिशत अधिक जनसंख्या भएका जिल्लामा १ सय २५ जाति, जनजातिमध्ये झण्डै सयको हाराहारीमा मिश्रितरूपले बसोबास गरेको अवस्था छ। यसले पनि के देखाउँछ भने जातीय, भाषिक वा एकल पहिचानमा आधारित प्रदेशहरूको निर्माण नेपालको सन्दर्भमा आवश्यक र सम्भव विषय होइन। तसर्थ, नेपालको संघीयताको पनि एकल आधार, आवश्यकता र औचित्य यहँँका जनता, प्रदेश र समग्र मुलुकको आर्थिक समृद्धिबाहेक अरू हुन सक्ने देखिँदैन।

तर, नेपालको नयाँ संविधान लेखन र ७ प्रदेशको सीमांकनबाट संघीय प्रदेशहरूको निर्माणलाई आर्थिक समृद्धिको यो मूल उद्देश्यसापेक्ष बनाइएन। अझैसम्म कायम सीमांकनको वादविवादमा पनि यो अवयव छिरेको छैन। प्रदेशहरूको निर्माणको मूल उद्देश्य आर्थिक समृद्धिलाई बनाउनका लागि प्रदेशहरूमा उपलब्ध सबै प्रकारका स्रोत साधन र प्रस्तावित प्रदेशहरूका विद्यमान प्रमुख आर्थिक सूचकांकलाई मुख्य आधार बनाइनु आवश्यक थियो। र, उपलब्ध स्रोतहरू प्रदेशबीच कसरी विभाजन गर्दा सर्वोत्तम उपयोग हुन सक्छ भन्ने प्रादेशिक अर्थतन्त्रका वैकल्पिक परदृश्य सार्वजनिक गरिनुपथ्र्यो। तर, यस्ता तथ्य र तथ्यांकमा आधारित कुनै अध्ययन, विश्लेषण वा चिन्तनबिना नै राजनीतिक लिँडेढिपी र एक प्रकारको बलजफ्तीका आधारमा प्रदेशका सीमाहरू तय भएका र हुने क्रममा छन्।

यी कारणले गर्दा प्रदेश निर्माण प्रक्रिया अहिले जसरी भएको छ, त्यसले सबै प्रदेशका अर्थतन्त्रलाई उत्तिकै र चित्तबुझ्दो ढंगले थप उत्पादनशील बनाउने सम्भावना कम छ। उदाहरणका लागि, अहिले प्रस्तावित ७ प्रदेशमध्ये प्रदेश नं. १ र प्रदेश नं. ६ मा रहेका यी तीनवटै स्रोतहरूको तुलनात्मक अवस्था सरसर्ती हेर्ने हो भने यो फरक प्रस्टै देखिन्छ। प्रदेश नं. ६ को सञ्चालनकै लागि पनि केन्द्रीय अनुदानमा भर पर्नुबाहेक प्रादेशिक, विशेषतः राजस्व स्रोतहरूको परिचालनको मात्रा असाध्यै नगन्य हुने देखिन्छ।

प्रदेश निर्माणको सिद्धान्त आर्थिक उत्पादकत्व वृद्धि र प्रत्येक प्रदेशको आर्थिक सक्षमता नभएर लाभ र अवसरहरूको बढी न्यायोचित वितरणमात्र हो भनेर मान्ने हो भने पनि सीमांकनका लागि विद्यमान गरिबी दर, मानव विकास सूचकांक, साक्षरता दर, प्रतिव्यक्ति आय औसत आयु र भौतिक सुविधासम्मको पहुँचका सूचकांकलाई आधार बनाइनुपथ्र्यो। तर, प्रदेश विभाजनका क्रममा यी पक्षलाई पनि दृष्टिगत गरिएन। यसमा निहित दुई सिद्धान्त– सन्तुलित विकास र असन्तुलित विकासमध्ये कुनैलाई पनि अवलम्बन गरिएन। सन्तुलित विकासको सिद्धान्तका आधारमा प्रदेश निर्माण गर्दा विकसित एवं स्रोतसम्पन्न भू–क्षेत्रहरूलाई कम विकसित भू–क्षेत्रसँग मिलाएर एउटा प्रदेश बनाइन्छ। र, यस्तो विकसित क्षेत्रबाट प्राप्त लाभ र खास गरी राजस्व स्रोतलाई अविकसित क्षेत्रमा उपयोग गरेर न्यायोचित वितरणयुक्त प्रादेशिक अर्थतन्त्र विकास गराउने दृष्टिकोण राखिन्छ। त्यस्तै, असन्तुलित विकास सिद्धान्तका आधारमा प्रदेश निर्माण गर्दा बैभवशाली क्षेत्रलाई सिंगो प्रदेश र अविकसित एवं पछाडि परेको क्षेत्रलाई अलग प्रदेश बनाइन्छ। यसो गर्दा अविकसित प्रदेशलाई संघ (राष्ट्रिय सरकार) ले थप अधिकार, अनुदान, योजना र सामाजिक सुरक्षणका स्रोतहरू उपलब्ध गराउँछ। यस्ता कुनै पनि अवधारणा नेपालको संघीयता कार्यान्वयनका कुरामा विचार वा चिन्तन गरिएको छैन।

संविधान र प्रादेशिक अर्थतन्त्र 
प्रादेशिक अर्थतन्त्रको र संघीय अर्थतन्त्रको पनि मूल मार्गनिर्देशक दस्तावेज नेपालको संविधान २०७२ नै हो। संविधानको प्रस्तावनाले मुलुकलाई संघीय बनाउनुको उद्देश्यका रूपमा ‘आर्थिक समानता, समृद्धि र सामाजिक न्याय सुनिश्चित गर्न’ भनेको छ। संविधान जारी गर्नुको उद्देश्य ‘संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्थाको माध्यमद्वारा शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिको आकांक्षा पूरा गर्नु’ हो। संविधानका यी उद्देश्यहरू जति प्रस्ट छन्, त्यत्तिकै दुविधाग्रस्त वाक्यांश पनि यसको प्रस्तावनामै परेका छन्। जस्तै, संविधानले नै ‘समाजवादप्रति प्रतिबद्ध रही समृद्ध राष्ट्र निर्माण’ गर्ने अभिप्राय राखेको छ।

यसले प्रदेशहरूको अर्थतन्त्रको मूल अभिमुखीकरण पनि समाजवादप्रति प्रतिबद्ध रहने हुनुपर्ने देखिन्छ। अहिलेको खुलाबजार अर्थतन्त्र, उदारीकरण, विश्वव्यापीकरण र विश्वव्यापी पारस्पारिक अन्तरनिर्भरताको युगमा यस्ता प्रावधानको सान्दर्भिकता कति हुन सक्छ भन्ने प्रश्न आफ्नै ठाउँमा कमजोर छैन।

संविधानले निजी क्षेत्रको सहभागितामा आर्थिक विकास गर्ने कुरालाई पनि समेट्ने प्रयास भने गरेको छ। धारा (१७) को स्वतन्त्रताको हकअन्तर्गत १७ (च) मा नेपालको कुनै पनि भागमा पेसा, रोजगार गर्ने एवं उद्योग, व्यापार तथा व्यवसायको स्थापना र सञ्चालन गर्ने स्वतन्त्रता हुने उल्लेख छ। त्यस्तै, धारा (२५) को सम्पत्तिको हकअन्तर्गत ‘प्रत्येक नागरिकलाई कानुनको अधीनमा रही सम्पत्ति आर्जन गर्ने, भोग गर्ने, व्यावसायिक लाभ प्राप्त गर्ने र सम्पत्तिको अन्य कारोबार गर्ने हक हुनेछ।’ संविधानको भाग–३ ले व्यवस्था गरेका मौलिक हकमध्ये खास गरी धारा (३१) देखि (४४) सम्मका हकहरूको प्रत्याभूति गराउने जिम्मेवारी मूलतः प्रदेशहरूमा पर्ने देखिन्छ। शिक्षाको हक, भाषा तथा संस्कृति संरक्षणको हक, रोजगारीको हक, श्रमको हक, स्वास्थ्यको हक, खाद्य सुरक्षाको हक, आवासको हक, लैंगिक हक, बालबालिकाको हक, दलितको हक, ज्येष्ठ नागरिकको हक, सामाजिक न्यायको हक, सामाजिक सुरक्षाको हक एवं उपभोक्ता हकलाई व्यवहारमा सुनिश्चित गर्न प्रदेशको आर्थिक क्षमता, व्यवस्थापकीय चुस्तता र वितरण प्रणालीको प्रभावकारिता आवश्यक पर्नेछ। यी सबै कामका लागि निकै ठूलो आर्थिक क्षमता हुनुपर्ने देखिन्छ।

त्यसै गरी, राज्यको निर्देशक सिद्धान्तअन्तर्गत धारा ५१ (घ) को अर्थ, उद्योग र वाणिज्यसम्बन्धी नीतिमा सार्वजनिक, निजी र सहकारी क्षेत्रको सहभागिता र स्वतन्त्र विकासमार्फत राष्ट्रिय अर्थतन्त्र सुदृढ गर्नेलगायतका विषय परेका छन्। त्यस्तै, ५१ (ङ) ले कृषिको उत्पादकत्व वृद्धि र (च) ले विकास नीतिसम्बन्धी व्यवस्था गरेको छ। यसमा क्षेत्रीय सन्तुलनसहितको समावेशी आर्थिक विकासको अवधारणा अगाडि सारिएको छ। त्यस्तै, (५१) (छ) ले प्राकृतिक साधन स्रोतको संरक्षण, सम्वद्र्धन र उपयोगसम्बन्धी, (ज) ले नागरिकका आधारभूत आवश्यकता, (झ) ले श्रम र रोजगारसम्बन्धी नीति, (ञ) ले सामाजिक न्याय र समावेशीकरणसम्बन्धी नीतिको व्यवस्था गरेको छ। त्यस्तै, (५१) (ठ) ले पर्यटन नीतिलाई परिभाषित गरेको छ। यी सबै व्यवस्था प्रादेशिक अर्थतन्त्रको सञ्चालनका लागि महत्त्वपूर्ण अवयवहरू हुन्।

यसबाहेक संविधानको भाग–१६ ले प्रदेश आर्थिक प्रणालीसम्बन्धी छुट्टै व्यवस्था गरेको छ। प्रदेशले लगाउन पाउने कर, व्यवस्थापन गर्ने सञ्चित कोष, प्रादेशिक व्यय प्रणाली, प्रादेशिक तहको अर्थ मन्त्रालय र प्रादेशिक बजेट विनियोजन, उधारो खर्च, प्रादेशिक आकस्मिक कोष र प्रादेशिक आर्थिक कार्यविधिसम्बन्धी व्यवस्था संविधानको धारा २०३ देखि २१३ सम्ममा गरिएको छ। त्यस्तै गरी, भाग–१९ ले गरेको स्थानीय आर्थिक कार्यप्रणालीबारेको व्यवस्थाले पनि प्रादेशिक अर्थतन्त्र सञ्चालन प्रक्रिया, विनियोजन र व्यवस्थापनमा कुनै न कुनै रूपले प्रभाव पार्नेछ। यो व्यवस्था प्रादेशिक अर्थ प्रणालीको परिपूरक हुने कुरा प्रस्टै छ। यी सबै संवैधानिक व्यवस्थाको महत्त्व आफ्नै ठाउँमा छ।

प्रादेशिक अर्थतन्त्र सञ्चालनका दृष्टिले संविधानले गरेको सबभन्दा महत्त्वपूर्ण व्यवस्थाचाहिँ भाग (२६) को राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग नै हो। संसारका क्रियाशील संघीय राज्यहरूको सफलता मूलरूपले यही आयोगको प्रभावकारितामा निर्भर रहने गरेको छ। प्रदेश र केन्द्रीय सरकारबीचका आर्थिक सम्बन्धलाई उपलब्ध सीमाभित्र रहेर विवादरहित, सूत्रमा आधारित र न्यायोचित वितरणको जिम्मा त्यहाँका वित्तीय आयोगहरूले नै व्यवस्थित गर्छन्। नेपालका सन्दर्भमा प्राकृतिक स्रोत र तिनको लाभ वितरणको जिम्मा पनि यही आयोगलाई दिइएको जस्तो देखिन्छ। तर, यसबारे संविधानले धेरै कुरा प्रस्ट्याएको छैन।

प्रादेशिक अर्थतन्त्रलाई मूलरूपले फरक पार्ने तत्त्व भनेकै प्रदेशहरूलाई दिइने खर्चको अधिकार, कर संकलनको अधिकार र केन्द्रबाट आउने अनुदानको व्यवस्थापन अधिकार (वा सर्त) हुन्। खास गरी, नेपालमा प्रदेश निर्माण गर्दा तिनका आर्थिक सम्भाव्यतालाई जसरी पूर्णरूपले बेवास्ता गरेर सीमांकन गरिएको छ, त्यसले प्रदेशहरूको अर्थतन्त्र सञ्चालन र आर्थिक स्रोत व्यवस्थापनको मूल आधार केन्द्रबाट आउने अनुदान नै हुने निश्चित छ। केन्द्रबाट आउने यस्तो अनुदानलाई समानीकरण अनुदान (इक्विलाइजेसन ग्रान्ट) भनिन्छ। संसारभर केन्द्रले प्रदेशलाई दिने अनुदान सामान्यतः पाँच प्रकारका हुने गरेका छन्ः

१. वर्गीकृत अनुदानः यो ससर्त अनुदानको प्रक्रिया हो। यसमा केन्द्रबाट प्रदेशहरूलाई उपलब्ध हुने बजेट तोकिएको ढंगमा र तोकिएकै वस्तु वा सेवा खरिदमा प्रयोग हुनुपर्छ। जस्तैः ‘एक विद्यार्थी, एक ल्यापटप’ कार्यक्रमका लागि आएको अनुदान अरू प्रकृतिका कम्प्युटर खरिद गरेर खर्च गर्न पाइँदैन, ल्यापटप नै किनेर दिनुपर्छ।

२. आयोजना अनुदानः कुनै आयोजनाका लागि तोकेरै दिने अनुदान, सुरक्षा, अनुसन्धान वा विपद् व्यवस्थापनका लागि आवधिकरूपमा खर्च गरिसक्ने गरी दिइने र कतिपय अवस्थामा उपलब्धिसँग तुलना गरेर दिइने अनुदानसमेत यस कोटीमा पर्छ।

३. स्थुल अनुदानः यस्तो अनुदानमा कुनै एउटा फराकिलो शीर्षकअन्तर्गत लचिलो प्रकारले खर्च गर्न सकिने गरी दिइने अनुदान पर्छ। जस्तैः ‘विद्यार्थीको कम्प्युटरको सीप विकास’ शीर्षकमा दिइने अनुदानमा प्रादेशिक शिक्षा मन्त्रालयले ल्यापटप वा डेक्सटप कुन प्रकारका उपकरण किन्छ भन्ने कुरा उल्लेख हुँदैन। तर, लक्षित सबैले कम्प्युटरमा पहुँच पाउनुपर्छ भन्नेमात्र उल्लेख हुन्छ।

४. सूत्रबद्ध अनुदानः यस्तो अनुदानका लागि वित्त आयोगले कुन प्रदेशले कति बजेट अनुदानमा पाउँछन् भन्ने कुराको पहिले सूत्र बनाउँछ र त्यसका आधारमा अनुदानको वितरण हुन्छ। उदाहरणका लागि, अघिल्लो आर्थिक वर्षमा प्राप्त अनुदान खर्च भएको प्रतिशतका आधारमा यो वर्षको अनुदान रकम तय हुन सक्छ।

५. ससर्त अनुदानः यसका लागि दुई प्रकारका अनुदान व्यवस्था गरिएका हुन्छन्। एउटा समव्यय कोष। यसमा प्रदेशले कुनै खास विकास योजनाका लागि खर्च गर्न छुट्याएको रकमका अनुपातमा केन्द्रबाट दिइने अनुदान पर्छ। त्यस्तै, दोस्रोमा कुनै आर्थिक लक्ष्यहरू जस्तैः गरिबी रेखामुनिको जनसंख्या तोकिएको प्रतिशतभन्दा बढी घटाएमा पाउने थप अनुदानजस्ता प्रावधान यसमा पर्छन्।

तर, नेपालको संविधानले यस्ता सबै प्रकृतिका अनुदानहरूको यथोचित परिभाषा गरेको छैन। बरु प्राकृतिक स्रोत परिचालन गर्दा भने केन्द्रीय, प्रादेशिक र स्थानीय तहको प्रतिफल वितरणलाई भने उल्लेख गरेको छ।

प्रादेशिक संरचनागत आवश्यकता