संघीयताको बाटोमा प्रशासन

सुनील महर्जन
संविधानले परिकल्पना गरेको राज्यको तह र स्वरूपअनुरूप प्रशासनिक रूपान्तरण गर्ने प्रक्रिया प्रशासनिक क्षेत्रको यो वर्षको महत्त्वपूर्ण र चर्चा पाएको कार्य रह्यो। नेपालको राज्यको मूल संरचना संघीय तह, प्रदेश तह र स्थानीय तह गरी तीन तहमा विभाजन गरिएको छ। संघीयता कार्यान्वयन गर्दा केन्द्रमा निहित धेरै अधिकार तथा जिम्मेवारीहरू प्रान्त तथा स्थानीय तहमा सर्ने प्रशासनविज्ञहरूको भनाइ रहेको छ। अहिले मुलुक राज्य पुनर्संरचनाको जिम्मेवारीको निर्वाहको चरणमा रहेको पाइएको छ।

अमेरिका, स्वीजरल्यान्डलगायत विश्वका विभिन्न देशहरूमा अभ्यास गरिएको संघीयताको दाँजोमा नेपालमा अँगालेको संघीय व्यवस्था फरक रहेको छ। संघीयताको सारभुत मान्यता भनेको केन्द्रमा साझेदारी र प्रदेशमा स्वशासन हो। तर नेपालले अहिले गर्न लागेको संघीयता सहकारी, सहअस्तित्व र साझेदारीको स्वरूप रहेको नेपाल सरकारका मुख्य सचिव सोमलाल सुवेदीले नेपाल समाचारपत्रसँग भन्नुभयो– ‘मुलुक प्रवेश गर्न लागिएको संघीयता फरक रहेको छ।’
संविधानले गरेको व्यवस्थाअनुरूप शासन प्रणालीका प्रमुख नीतिहरू तथा निकायमा गरिने कानुनी अधिकारसहितको परिवर्तन, सुधार र हेरफेर नै राज्यको प्रशासन पुनर्संरचना हो। सोहीअनुरूप सरकारले २०७२ चैत्र २६ गते प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा उच्चस्तरीय संघीयता कार्यान्वयन तथा प्रशासन पुनर्संरचना निर्देशक समिति र मुख्य सचिवको संयोजनमा संघीयता कार्यान्वयन तथा पुनर्संरचना समिति गठन गरेको थियो।

सोहीअनुरूप २०७३ जेठ ३१ को निर्णयअनुरूप ३६ जना सहसचिवको सहभागितामा सामाजिक, पूर्वाधार, आर्थिक, सुरक्षा तथा शासकीय प्रबन्ध र संवैधानिक निकाय संसद् कानुन र अन्य गरी ५ वटा समूहगत कार्यदल गठन गरिएको थियो। उक्त कार्यदलले नेपाल संविधान र संविधान अनुसूची ५, ६, ७, ८, र ९ मा उल्लेखित संघ प्रदेश र स्थानीय तहको एकल तथा साझा अधिकार सूचीको कार्य विस्तृतीकरण प्रतिवेदन कार्य मन्त्रिपरिषद्को स्वीकृत गरेको थियो। संविधानको अनुसूची ५ मा संघको अधिकार अन्तर्गत ३५ वटा कामको व्यवस्था गरिएको छ। त्यस्तै अनुसूचीमा ६ मा प्रदेशको अधिकार सूचीअन्तर्गत २१ वटा कार्य, अनुसूची ७ मा संघ र प्रदेशको साझा अधिकार सूचीअन्तर्गत २५ वटा कार्य, स्थानीय तहको अधिकार सूचीमा २२ वटा काम र संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकार सूचीमा १५ वटा गरी कुल १ सय १८ वटा कामको सूची रहेको छ।

अधिकार सूचीको विस्तृतीकरणमा राज्यका तीन तहले गर्नुपर्ने काम र अधिकारको व्याख्या तथा विश्लेषण गरिएको छ। संविधानबमोजिम स्थानीय तहले दिने सेवाहरूको व्याख्या गरिएको छ भने एउटै विषयमा स्थानीय तह, प्रदेश र केन्द्र सरकारबीचको अधिकार सीमा तोकिएको प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद् कार्यालयका सचिव दिनेश थपलियाले नेपाल समाचारपत्रलाई जानकारी दिनुभयो।

‘ती अधिकार सूचीमा राखिएका कतिपय कार्यहरू दोहोरिएको छ। कतिपय कामहरू संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमध्ये कसले गर्ने हो भन्ने स्पष्ट छैन। जस्तै सिफारिस भन्नासाथ ६० भन्दा बढी प्रकृतिका सिफारिसहरू रहेका छन्। एकअर्कामा बाझिएका छन्। प्रतिवेदनमा त्यसलाई नै केलाउने काम भएको छ’ –सचिव थपलियाले भन्नुभयो। प्रतिवेदनमा अनुसूचीलाई केलाएर संघको ८ सय ७०, प्रदेशको ५ सय ६५ र स्थानीय तहको ३ सय ६० गरी कुल १ हजार ७ सय ९५ प्रकृतिको कार्य र क्रियाकलापको पहिचान गरिएको छ।

संविधान कार्यान्वयनका लागि पहिलो आधार बनेको बताउँदै मुख्य सचिव डा. सुवेदीले सूचीमा राज्यका तीन तहले गर्नुपर्ने काम र अधिकारको व्याख्या तथा विश्लेषण गरिएको बताउनुभयो।

यस कार्यले संविधानको सहज कार्यान्वयन भई संविधानले परिकल्पना गरेका आर्थिक–सामाजिक रूपान्तरणका लक्ष्यहरू पूरा गर्नसमेत सघाउ पुग्ने मुख्य सचिव डा. सुवेदीले बताउनुभयो। तर संघीयतामा जान निकै चुनौतीपूर्ण रहेको कर्मचारीहरूको अनुभव रहेको छ।

‘आफू र आफ्नो क्षेत्र वा मन्त्रालयलाई केन्द्रविन्दुमा राखेर संघीयतामा जान सकिन्न’, मुख्य सचिव सुवेदीले भन्नुभयो– ‘अधिकार हस्तान्तरण जोकसैका लागि पनि अरूचीकर विषय हो। तल्लो तहमा अधिकार दिने र क्षमतावान् बनाउने चुनौतीको रूपमा हेरिएको छ।’ संघीयता राज्यको पुनर्संरचनाको एक महत्त्वपूर्ण विषय र शासन प्रणाली भएकाले संघीयता र सार्वजनिक प्रशासनको निकै ठूलो अन्तरसम्बन्ध रहन्छ, जसले संघीयता कार्यान्वयनलाई जनतासम्म पुर्याउँछ। संघीयकरणका राजनीतिक, प्रशासनिक तथा वित्तीय आयामहरू छन्।

संघीय संरचनामा जाँदा साविकको मन्त्रालय र सचिवको दरबन्दी नघटाउन कर्मचारी संयन्त्रबाटै ठूलो दबाब पर्ने गरेको छ। संघीयतामा प्रवेशमा गर्दा साविकको मन्त्रालय, विभाग र सचिवको दरबन्दी घटाउनुपर्ने छलफल चलिरहेको बेला कर्मचारी संयन्त्रबाट त्यस्तो दबाब आउन थालेको हो। ‘उच्चपदस्थ कर्मचारीहरूले नै मेरो मन्त्रालय, विभाग र सचिवको दरबन्दी नघटाउन विभिन्न स्तरबाट दबाब दिँदै आएका छन्। मेरो मन्त्रालय, मेरो विभाग र म भनेर संघीयता कसरी कार्यान्वयन गर्न सकिन्छ र ?’ –संघीयता कार्यान्वयन तथा प्रशासन पुनर्संरचना समन्वय समिति संयोजकसमेत रहनुभएका मुख्य सचिव डा. सुवेदीले भन्नुभयो।

संघीयताको कार्यान्वयन गर्न सबै कर्मचारी संयन्त्र सेवा प्रवाहको गुणस्तरीयता र जनतालाई कसरी सेवा दिने विषयमा सोच्नुपर्नेमा यस्तो आवाजहरू पनि सुनिएको मुख्य सचिव डा. सुवेदीले बताउनुभयो।

संघीयतामा साविकको विभाग र मन्त्रालयले गर्दै आएको कुन कुन काम गर्नुपर्ने छैन भनी विवरण पठाउन माग गरेको थियो। ‘यस्तो अवस्थामा अधिकांश मन्त्रालयले विभागले संघीयतामा प्रवेश गर्दा आफ्नो आवश्यकता निकै रहेको भनि विवरण पठाएको पाइयो’, प्रधानमन्त्री कार्यालयका सचिव दिनेश थपलियाले भन्नुभयो– ‘हरेक मन्त्रालयले मेरो मन्त्रालय र विभाग रहनुपर्दछ। अरू मन्त्रालय र विभागमा मेरो मन्त्रालयमा गाभिएपछि हुने किसिमले प्रतिवेदन पठाएको पाइएको छ।’

‘संघीयता भनेको अहिलेको मन्त्रालय र विभागको काम प्रदेशमा जाने हो। त्यसका लागि केन्द्रमा धेरै मन्त्रालय र विभाग आवश्यकता पर्दैन। मेरो मन्त्रालय र विभाग रहनुपर्दछ भन्ने मान्यताले संघीयता कसरी कार्यान्वयन हुन्छ ? यस्तो सोचले संघीयता कार्यान्वयनलाई जटिल बनाएको छ’ –सचिव थपलियाले भन्नुभयो।

कर्मचारीहरू प्रदेश र स्थानीय तहमा समायोजन गर्दा अहिलेको भन्दा एक तह बढुवा गर्न पनि विभिन्न कर्मचारी ट्रेड युनियनहरूले माग गर्दै आएका छन्। ‘संविधानले परिकल्पना गरेअनुरूप संघीयता कार्यान्वयन गर्दा मैले के पाउने, मेरो अवस्था के रहने भन्ने सोच्ने हो भने संघीयता कसरी कार्यान्वयन हुन्छ ?’ –उहाँले भन्नुभयो।

प्रशासनको बलियो जग बसाउने, स्थानीय सरकारलाई प्रशासनिक हिसाबले सक्षम एकाइमा बदल्ने, गुमेको प्रशासनको साख पुनः आर्जन गर्ने, अधिकार स्रोत र जवाफदेहिता एकै ठाउँमा रहने व्यवस्था गर्ने, कामको बाँडफाँँडको आधारमा संरचना र मानवस्रोतको आँकलन गरी आफ्नै उत्तम संगठन, अभ्यास तथा प्रणाली विकास र प्रवद्र्धन गर्दै जाने, सेवालाई केन्द्रमा राखेर प्रशासनिक पुनर्संरचना गर्ने यो स्वर्णिम अवसर पनि हो। कर्मचारी संयन्त्र अवसरमा जोखिम देखिरहेको उच्चपदस्थ कर्मचारीहरूको अनुभव रहेको छ।

एकात्मक तथा केन्द्रीकृत शासन प्रणालीबाट संघीयतामा प्रवेश गर्दा आवश्यक पर्ने संक्रमणकालीन व्यवस्थापन, संवैधानिक व्यवस्थाअनुरूपको प्रशासनिक बन्दोबस्तका साथै कानुनी, भौतिक, वित्तीय एवं संगठन संरचनालगायतका शासकीय पूर्वाधारका विकास तथा बन्दोबस्त मिलाउनुपर्ने लामो समयसम्म सामान्य प्रशासन मन्त्रालयको सचिव भइसक्नुभएका अख्तियार दुरूपयोग अनुसन्धान आयोगका सचिव पूर्णचन्द्र भट्टराईले नेपाल समाचारपत्रलाई बताउनुभयो।

उहाँले भन्नुभयो– ‘तर अक्सर कर्मचारीहरू संघीयतालाई घाँडो ठान्छन्। संघीयताको कार्यान्वयनमा अत्यधिक धेरै संलग्नता रहने सरोकारवालाको राजनीतिक लाभहानि, व्यावसायिक स्वार्थ, कानुनी दाउपेच आदि निरन्तर देखिँदैछन्।’ प्रशासनिक पुनर्संरचना गर्नु, कर्मचारीको समायोजन तथा व्यवस्थापन आदि पनि जटिल कार्यको रूपमा देखिने गरेको अन्तर्राष्ट्रिय अनुभवले देखाएको पनि उहाँले जानकारी दिनुभयो।

संघीयतामा केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय सरकारका काम, कर्तव्य र अधिकारको विनियोजन प्रशासनिक पुनर्संचरनाको पहिलो आधार हो। ‘यसमा मूलतः संविधानको व्यवस्थाअनुसार कार्यविश्लेषण गरी सरकारका तीनै तहमा कार्य जिम्मेवारीको बाँडफाँडद्वारा उक्त अधिकारहरू तत् निकायमा हस्तान्तरण गर्नुपर्ने हुन्छ’ –प्रधानमन्त्री कार्यालयका सचिव दिनेश थपलियाले नेपाल समाचारपत्रसँग भन्नुभयो। सोही अनुरूप अहिले कार्यविश्लेषण भइसकेको र त्यसमा संरचनागत कार्यहरू गर्ने तयारी रहेको पनि उहाँले बताउनुभयो।

प्रत्येक तहको कार्य विभाजन एवम् कार्य सम्पादन नियमावली तथा प्रत्येक तहमा रहने संगठन संरचना निर्माण र मिलान, जनशक्ति व्यवस्थापन, समायोजन, प्रत्येक तहको सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापन, कानुनको निर्माण एवम् पुनरवलोकन, वित्तीय संघीयतालगायत विषयमा थप अध्ययन र विश्लेषण गर्न कार्यहरू भइरहेको सचिव थपलियाले बताउनुभयो। यसैका आधारमा तीनै तहका सरकारको संगठनात्मक संरचना स्थापना हुने, कर्मचारी व्यवस्था तथा कार्यसम्पादन आरम्भ तथा सुचारु हुने प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद् कार्यालयले जनाएको छ।

संघीयताको कार्यान्वयनको गति तल्ला तहमा कति वित्तीय अधिकार हस्तान्तरण गरिँदै छ भन्ने कुराले निर्धारण गर्छ। कर्मचारी समायोजन तथा व्यवस्थापन संघीयकरणको अर्काे महत्त्वपूर्ण पाटो हो। सरकारका सबै तहमा कर्मचारीको पुनःव्यवस्थापनले ती निकायको कार्यसुचारु गर्छ। यसले संघीयता कार्यान्वयनको अनुभूति मात्र होइन, नयाँ संगठनको स्थापना, कार्य व्यवस्थापन पनि सुचारु गर्छ।
कर्मचारी समायोजनपश्चात् परिवर्तित जिम्मेवारीअनुसार उनीहरूका क्षमता विकास, तालिम, उत्तरदायित्व तथा जवाफदेही प्रणालीको स्थापना तथा निष्पक्ष भर्नाको सुनिश्चितताको आवश्यक व्यवस्थासमेत मिलाउनुपर्ने कार्यहरू बाँकी रहेको सचिव भट्टराईको धारणा रहेको छ।

नयाँ बन्ने संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका सार्वजनिक प्रशासनको गठन, सञ्चालन, सेवाका सर्तहरू तथा कर्मचारी प्रशासन तथा व्यवस्थापनका लागि कानुनी आधारहरू, कार्यसम्पादनसम्बन्धी कार्यविधि तथा मापदण्डको तर्जुमा गर्नुपर्ने खाँचो पनि उहाँले औंल्याउनुभयो।

संघीयकरणको संक्रमणमा सेवा प्रवाहको स्तरमा ह्रास आई जोखिममा रहेकालाई प्रदान गर्नुपर्ने सेवामा कमी आउन पनि सक्छ। पुनर्संरचनाको क्रममा संगठनहरू खारेज हुने, गाभिने र नयाँ सिर्जना हुने क्रममा सेवा प्रवाह प्रभावित हुनुका साथै संस्थागत संस्मरण हराउने समस्याको सामना गर्नुपर्ने हुन सक्छ।

‘स्थानीय समुदाय संघीय निजामती सेवामा आफ्नो अनुहारको प्रतिनिधित्व चाहन्छ। यति मात्र होइन, स्थानीय भाषामा सेवाको चाहना पनि उत्तिकै चासोको विषय हुन्छ। जसलाई प्रशासनिक पुनर्संरचनाको क्रममा सावधानीपूर्वक व्यवस्थापन गर्न आवश्यक हुन्छ’ –उहाँले भन्नुभयो।

उच्चस्तरीय संघीयता कार्यान्वयन तथा प्रशासन पुनर्संरचना निर्देशक समिति र मुख्य सचिवको संयोजकत्वमा संघीयता कार्यान्वयन तथा प्रशासन पुनर्संरचना समन्वय समिति छ। यसै गरी व्यवस्थापिका संसद्मा समेत एक समिति छ। ‘ती निकायको प्रभावकारी परिचालनविना प्रशासनिक संघीयता अगाडि बढ्न सक्दैन’ –सचिव भट्टराईले भन्नुभयो।
प्रशासनिक पुनर्संरचना गर्ने कार्यमा निजामती कर्मचारी संयन्त्रहरू व्यापक छलफल र बुझाइमा एकरूपता हुन नसकेको कर्मचारीहरू बताउँछन्। मुख्य सचिव, सचिवस्तरमा प्रशासनिक रूपान्तरणका खाका होलान्। तर आम कर्मचारीहरू अन्योलमा रहेको गृह प्रशासनमा लामो समय काम गरिसक्नुभएका उपसचिव कृष्णप्रसाद आचार्यको अनुभव रहेको छ।